Articolo tratto dall’ultimo bollettino della BCE.
- Introduzione
Per contribuire a evitare gravi danni economici derivanti dai cambiamenti climatici, l’Unione europea (UE) ha adottato misure volte a ridurre a zero le emissioni nette di gas serra entro il 2050. L’obiettivo dell’UE di portare a zero le emissioni nette è stato definito nell’ambito del Green Deal europeo e le esaustive misure collegate sono contenute nel pacchetto “Pronti per il 55%”2. Tali misure puntano a ridurre le emissioni di gas serra del 55 per cento entro il 2030 (rispetto ai livelli del 1990). Il pacchetto “Pronti per il 55%” include incrementi dei prezzi delle emissioni e misure di regolamentazione; prevede altresì ingenti investimenti verdi.
Tra le misure finalizzate a ridurre le emissioni di anidride carbonica, l’aumento dei prezzi di tali emissioni è generalmente considerato uno strumento efficace.
I prezzi delle emissioni incorporano nelle transazioni economiche i costi sociali esterni che esse implicano. Sono mirati in maniera diretta al rilascio di anidride carbonica derivante dai processi produttivi e incrementano il prezzo della produzione ad alta intensità di anidride carbonica rispetto a quella caratterizzata da minori emissioni di tale gas. L’aumento dei prezzi delle emissioni di anidride carbonica costituisce quindi un incentivo a ridurre tali emissioni3. Nell’area dell’euro il sistema europeo di scambio delle quote di emissione (emissions trading system, ETS), le imposte nazionali sulle emissioni di anidride carbonica e le altre imposte ambientali nazionali, come le accise sui combustibili fossili, determinano, direttamente o indirettamente, un prezzo per le emissioni di anidride carbonica.
L’impatto economico dei rincari delle emissioni di anidride carbonica dipende da molteplici fattori. I prezzi delle emissioni di anidride carbonica incidono sull’attività economica e sull’inflazione principalmente attraverso i più elevati corsi energetici. L’efficacia e l’impatto dei rincari delle emissioni di anidride carbonica dipendono in maniera determinante dalla credibilità con cui vengono attuati e dalla capacità di essere incorporati nelle decisioni di investimento e di consumo di imprese e famiglie. L’impatto di tali rincari sull’economia dipende anche dai loro effetti redistributivi, in particolare per le famiglie, dal momento che la loro natura regressiva incide sulle famiglie a basso reddito più che su quelle a reddito più elevato.
4. Politiche di bilancio mirate a ricollocare il gettito derivante dai più elevati prezzi delle emissioni in favore delle famiglie a più basso reddito possono attenuare alcuni di questi effetti redistributivi e sostenerne l’accettazione da parte dell’opinione pubblica. In alternativa, queste entrate possono essere utilizzate per finanziare gli investimenti verdi. Giacché i rincari delle emissioni di anidride carbonica generano un trade-off tra prodotto e inflazione, il loro impatto è influenzato anche dalla risposta della politica monetaria. In ultima analisi, la loro efficacia e il loro impatto dipendono dalle politiche di transizione attuate a livello globale.
Il presente articolo fornisce una valutazione basata su modelli dell’impatto macroeconomico di un più elevato profilo dei prezzi delle emissioni di anidride carbonica a sostegno della transizione verso un’economia a basse emissioni, con particolare riferimento all’area dell’euro. Per far fronte all’elevato livello di incertezza nel determinare l’impatto dei rincari delle emissioni di anidride carbonica, la valutazione è basata su una serie di modelli macroeconomici. In linea con la tabella di marcia delle iniziative in materia di cambiamento climatico della BCE, tale serie include modelli sviluppati di recente, nonché reperiti esternamente.
La sezione 2 illustra la situazione attuale dell’area dell’euro in relazione al suo impegno per una transizione verso l’azzeramento delle emissioni nette; la sezione 3 descrive i canali di propagazione dei più elevati prezzi delle emissioni di anidride carbonica all’economia e fornisce una panoramica dei modelli impiegati; la sezione 4 delinea lo scenario dell’imposizione di un prezzo per le emissioni; la sezione 5 esamina i risultati macroeconomici; nella sezione 6 sono esposte le conclusioni.
2. La situazione attuale nella transizione a emissioni nette pari
a zero nell’area dell’euro
Per conseguire l’azzeramento delle emissioni nette di gas a effetto serra, in linea con l’obiettivo dell’UE, sarà necessario accelerare il ritmo di riduzione delle emissioni di anidride carbonica nel decennio in corso. Sebbene dal 1990 le emissioni di anidride carbonica siano state ridotte del 29 per cento, come illustrato nel grafico 1, per conseguire l’obiettivo intermedio dell’UE di una riduzione del 55 per cento delle emissioni di gas serra entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990 sarà necessaria un’ulteriore considerevole riduzione delle emissioni di anidride carbonica. Ipotizzando che le emissioni di gas a effetto serra diverse dall’anidride carbonica diminuiscano in maniera proporzionale, il raggiungimento di questi obiettivi richiederà un’ulteriore riduzione del 46 per cento delle emissioni di CO2 entro il 2030, rispetto ai livelli del 2021. Il ritmo di tale riduzione sarebbe più rapido rispetto a quello osservato dal 1990.
È improbabile che l’obiettivo di riduzione delle emissioni nell’area dell’euro sia conseguibile attraverso la sola imposizione di un prezzo per le emissioni di anidride carbonica. In effetti, oltre all’aumento dei prezzi delle emissioni di anidride carbonica attraverso una più rigorosa applicazione su ampia scala del sistema europeo di scambio delle quote, il pacchetto “Pronti per il 55%” include anche misure regolamentari e di sostegno per gli investimenti verdi. Inoltre, il pacchetto è integrato da una serie di iniziative politiche europee, come il piano REPowerEU e la strategia dell’UE sull’impiego dell’idrogeno
Secondo i prezzi effettivi (netti) medi delle emissioni di anidride carbonica definiti dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), la quota di emissioni di anidride carbonica sottoposta a tassazione è bassa e i livelli di tassazione per tonnellata di CO2 sono eterogenei tra i paesi dell’area dell’euro. In base ai dati del 2021, l’OCSE stima che le imposte sulle emissioni di anidride carbonica nei paesi dell’UE siano troppo basse e troppo frammentate per raggiungere gli obiettivi di emissioni nette pari a zero dell’Unione.
L’OCSE fornisce una misura composita armonizzata del prezzo delle emissioni di anidride carbonica in un’ampia gamma di paesi, ricavata dalla stima dei prezzi effettivi (netti) medi. Tale misura comprende le accise sull’energia e sul carburante, le imposte dirette sulle emissioni di anidride carbonica e i programmi di scambio delle quote a livello nazionale per sei settori economici (trasporto su strada, trasporto fuori strada, industria, agricoltura e pesca, edilizia commerciale e residenziale, elettricità). I prezzi effettivi delle emissioni di anidride carbonica sono distribuiti in maniera diseguale tra i paesi dell’area dell’euro, come evidenzia il grafico 2, da cui si evince che il livello dei Paesi Bassi è quasi tre volte quello della Lettonia. Secondo gli ultimi dati disponibili (per il 2021), i prezzi effettivi medi delle emissioni di anidride carbonica per l’area dell’euro si collocano a 85 euro per tonnellata di CO2 (€85/tCO2). Il profilo futuro delle quote effettive delle emissioni di anidride carbonica nell’area dell’euro rileva gli effetti diretti e indiretti dei prezzi delle emissioni derivanti dall’attuazione del pacchetto “Pronti per il 55%” e di altre iniziative politiche.
Livello di tassazione medio effettivo delle emissioni di anidride carbonica nei paesi dell’area dell’euro nel 2021 (tutti i settori)
3 Canali di propagazione dei rincari delle emissioni di anidride
Carbonica
L’obiettivo di un’imposta sulle emissioni di anidride carbonica è incoraggiare la riduzione di emissioni incorporando nelle transazioni private i costi sociali legati al rilascio di tali sostanze nell’ambiente, incentivando in tal modo una produzione e un utilizzo dell’energia più sostenibili dal punto di vista ambientale. Le emissioni di anidride carbonica sono un classico esempio di esternalità negativa, in quanto i costi sociali delle emissioni sono di gran lunga superiori ai costi privati sostenuti dall’emittente. Le imposte sulle emissioni di anidride carbonica mirano a trasferire tali costi sociali sugli emittenti, accrescendo il costo associato all’impiego di combustibili fossili in proporzione alle quantità di anidride carbonica emesse. Imposte sulle emissioni di anidride carbonica più elevate, pertanto, incrementano i costi delle produzioni ad alto rilascio di anidride carbonica rispetto a quelle caratterizzate da un minore rilascio e incentivano la transizione verso un maggiore utilizzo di fonti di energia pulita e un più alto grado di innovazione in tecnologie più verdi.
A differenza di altre misure di mitigazione come i sussidi, le imposte sulle emissioni generano entrate pubbliche, almeno durante la fase di transizione.
Le imposte sulle emissioni di anidride carbonica generano un significativo gettito fiscale fino a quando la relativa base imponibile rimane significativa8. Altre misure di mitigazione, per contro, hanno un effetto neutro sul bilancio (come nel caso degli interventi normativi) o comportano un potenziale aggravio per i conti pubblici (come nel caso dei sussidi per l’adozione di tecnologie verdi).
Le politiche di incremento dei prezzi delle emissioni di anidride carbonica si propagano a tutti i settori interni dell’economia (cfr. la figura 1). Spingendo al rialzo i prezzi dell’energia, le imposte sulle emissioni riducono i redditi delle famiglie in termini reali e i margini di profitto delle imprese e rallentano la domanda interna.
Tale impatto si esplica in maniera diretta, attraverso i prezzi al consumo, o indiretta, attraverso i costi di produzione. Gli effetti redistributivi possono rafforzarne le ripercussioni, mettendo in luce l’importante ruolo della politica di bilancio.
In particolare, essa può attenuare gli effetti negativi sulla domanda convogliando il gettito proveniente dalle imposte sulle emissioni di anidride carbonica verso le famiglie a più basso reddito, sostenendo i consumi di queste ultime e l’accettazione dell’imposta da parte dell’opinione pubblica. Il principale aspetto negativo è che l’impatto sul consumo di energia potrebbe risultare attenuato, fattore che indebolirebbe l’efficacia dell’imposta nel ridurre le emissioni. In alternativa, le entrate potrebbero essere utilizzate per finanziare progetti finalizzati alla transizione ecologica, attenuando in tal modo le perdite in termini di prodotto dovute agli aumenti delle imposte sull’anidride carbonica in modo più efficace rispetto ad altre misure di spesa.
Una politica di prezzi delle emissioni di anidride carbonica più elevati mira principalmente a sostenere la transizione verso un’economia caratterizzata da emissioni più basse. Assicurandosi che l’aumento dei costi di produzione interessi principalmente i settori ad alta intensità di anidride carbonica, prezzi delle emissioni più elevati incentivano il passaggio a energie rinnovabili e l’adozione di tecnologie produttive verdi. L’efficacia di tale intervento dipende dal ritmo e dall’entità della riallocazione settoriale, dall’adattamento tecnologico e dalla capacità, da parte degli intermediari finanziari, di sostenere la riallocazione del capitale.
Anche la conduzione della politica monetaria svolge un ruolo nella propagazione delle politiche sui prezzi delle emissioni di anidride carbonica all’economia. Dal momento che su domanda e offerta incidono diversi canali, sulle prime non è chiaro quali siano i canali di adeguamento alle imposte sulle emissioni di anidride carbonica predominanti. La risposta della politica monetaria dipenderà dalla prevalenza di effetti avversi dal lato della domanda o da quello dell’offerta.
L’aumento dei prezzi delle emissioni di anidride carbonica determina un divario, indotto dai corsi energetici, tra inflazione complessiva e inflazione di fondo. Se una banca centrale ha la capacità di “guardare oltre” tale andamento dell’inflazione complessiva, sarà in grado di attenuare l’impatto negativo dell’aumento dei prezzi dell’energia sulla domanda.
Inoltre, l’impatto di una politica di prezzi delle emissioni di anidride carbonica più elevati nell’area dell’euro dipenderà anche dal profilo della transizione energetica a livello globale. Gli adeguamenti relativi dei prezzi delle emissioni di anidride carbonica a livello globale influenzano le ragioni di scambio per importatori ed esportatori di beni energetici, la domanda estera e la competitività10. È importante notare che, quanto più vengono innalzati i prezzi delle emissioni nel resto del mondo, tanto più tali aumenti saranno efficaci nel ridurre le emissioni a livello globale.
In sintesi, le imposte sulle emissioni di anidride carbonica incidono sull’economia in maniera multiforme e la modellizzazione del loro impatto è soggetta a considerevole incertezza. Il riquadro 1 illustra la serie di modelli impiegati per gestire tale margine di incertezza nella valutazione dell’impatto.