La querelle è gustosa, in assoluto per la valenza economica e sociale ed anche specificamente in relazione alla storia della politica culturale e mediale italiana (che certamente non brilla, a livello europeo, per vocazioni d’avanguardia): la questione delle “quote obbligatorie” è vecchia come il cucco, e la sua radice va cercata addirittura nei primi decenni del secolo scorso, introdotta dalla politica dirigista e protezionista – in materia economica ma anche culturale – del regime fascista.
Si tratta dell’ultima puntata di una sorta di “telenovela” infinita, che vede contrapposte – come sempre?! – le ragioni “dello Stato” e le ragioni “del mercato”.
Questo articolo si pone come prima analisi della situazione in atto, ma, data la complessità della materia, prevediamo di tornare presto, proponendo letture differenziate della fenomenologia in atto.
L’ultima reazione (“del mercato”?!) è divertente: in occasione di un convegno celebrativo dei 20 anni del “chapter” italiano di un “think tank” come l’International Institute Communications (Iic), tenutosi a viale Mazzini venerdì della scorsa settimana, 10 novembre, Gina Nieri, Consigliera di Amministrazione Mediaset (ed ormai “numero 2” a Cologno, dopo Fedele Confalonieri), ha sostenuto che con la nuova legge sul cinema e l’audiovisivo (la n. 220, approvata a fine 2016), che impone alle tv la trasmissione di film o fiction italiane in “prime time”, “Franceschini ci ha cucito addosso una camicia di forza”. La metafora è forte ed efficace. E Nieri ha subito retoricamente provocato: “Ma perché nel 2017 devo mettere un film italiano? Qualcuno forse dice ad un ‘social network’ cosa fare?”. Ha segnalato un pericoloso “spostamento di ricchezza”, che sta facendo implodere il business dell’audiovisivo: “alle produzioni dei nostri contenuti mancano i soldi… Ci sarà un motivo se in Europa non c’è una Netflix o un Google… Perché noi abbiamo i governi ‘contro’, e non mi riferisco a questo governo, con cui abbiamo un ottimo rapporto, ma in generale si legifera… contro”.
Qual è la ragione del contendere?!
Una decina di giorni fa, il Consiglio di Stato ha dato tre pareri favorevoli alla riforma del cinema e dell’audiovisivo, fortemente voluta dal Ministro Dario Franceschini.
Abbiamo già illustrato su queste colonne la genesi dell’approvazione, il 2 ottobre 2017, del decreto legislativo che determina un rafforzamento degli obblighi imposti alle emittenti televisive (vedi “Key4biz” del 3 ottobre 2017, “Decreto Franceschini, più vincoli per i broadcaster sul made in Italy (anche per Netflix, Amazon & Co”). Il decreto legislativo è quindi passato al vaglio del Consiglio di Stato, che il 6 novembre ha dato il proprio via libera.
Tecnicamente: lo schema di decreto legislativo – deliberato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 2 ottobre 2017 – è volto al recepimento della delega conferita al Governo dalla legge 14 novembre 2016, n. 220, in materia di riforma della disciplina, recata dal decreto legislativo n. 177/2005, per la promozione delle opere europee ed italiane da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi. La delega deve essere esercitata entro l’11 dicembre 2017 (ovvero 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 220/2016).
Hanno ricevuto il placet dell’organo al vertice della giustizia amministrativa (Sezione Atti Normativi) anche quelle decisioni volute dal Ministro dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo contestate da tempo dalle principali emittenti tv (Rai, Mediaset, La7, Sky, Discovery, Viacom, Fox, Walt Disney e De Agostini), decisioni che prevedono l’obbligo di rispettare quote minime di trasmissione per produzioni italiane ed europee, soprattutto durante la fascia del “prime time” (o prima serata).
Il decreto legislativo sull’audiovisivo approvato dal Consiglio dei Ministri il 2 ottobre 2017 riserva alle produzioni italiani delle “quote obbligatorie” sia nella messa in onda in prima serata, sia negli investimenti produttivi delle emittenti:
– per le tv private, la quota di programmazione in prima serata è di almeno 1 film o 1 fiction a settimana per ogni canale; per la Rai, 2 ogni settimana;
– gli investimenti obbligatori in produzioni nazionali ed europee dovranno passare dal 10 al 15 per cento per le tv private, e dal 15 al 20 % per la Rai, gradualmente (a regime entro il 2020); in particolare, anche la quota minima di ricavi annui riservata alle “opere cinematografiche” passa dal 3,2 al 4,5 % per i broadcaster privati, e dal 3,6 % al 5 % per la Rai…
Il Consiglio di Stato ha evidenziato come l’intervento normativo, senza introdurre “vincoli di tipo dirigista”, miri ad agevolare un più corretto funzionamento del mercato, eliminando commistioni e distorsioni tra i vari attori della filiera produttiva attraverso la creazione di un sistema connotato da un vero e proprio “unbundling”, ovvero da una netta separazione tra chi realizza il prodotto audiovisivo e chi gestisce l’emittente che lo trasmette.
Nel parere, si ritiene che una delle novità più contestate dagli operatori del settore dell’emittenza, e cioè l’obbligo di trasmettere una determinata quota settimanale di opere europee e nazionali nella fascia oraria del “prime time” (ore 18-23), sia giustificata proprio dall’esigenza di dare piena attuazione alla delega, che impone di individuare regole che assicurino “l’efficacia” di tali obblighi di promozione, evitando le ricorrenti pratiche elusive.
In relazione ai servizi “on demand”, la Sezione ritiene corretta la previsione per cui i fornitori devono rispettare sia gli obblighi di programmazione che quelli di investimento, ma suggerisce che le modalità tecniche, demandate ad un regolamento dell’Agcom, siano dettagliate maggiormente già dalla norma primaria.
Il Consiglio di Stato condivide, poi, l’innalzamento delle sanzioni e la previsione secondo la quale la sanzione può essere commisurata in percentuale rispetto al fatturato dell’operatore responsabile della violazione: le sanzioni pecuniarie attualmente previste risulterebbero incongrue in rapporto all’entità degli investimenti nel settore, con il rischio che le sanzioni divengano paradossalmente un “costo di gestione” sopportabile.
Si tratta di giudizi netti e duri, senza dubbio alcuno.
Per il Consiglio di Stato, accanto alla tradizionale sanzione patrimoniale, si potrebbe valutare anche l’introduzione di sanzioni di tipo reputazionale, quali l’obbligo di pubblicizzare adeguatamente la violazione di cui il soggetto si è reso responsabile. In relazione ai poteri di vigilanza e controllo attribuiti all’Agcom, la Sezione auspica una più chiara definizione in termini di regolazione del mercato (sulla base del modello della legge 481 del 1995 sulle autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità). Infine, la Sezione atti normativi ha espresso riserve sulla previsione per cui la definizione dei criteri per la qualificazione delle “opere di espressione originale italiana”, come pure di ulteriori “quote e sotto-quote per particolari categorie di opere, è rimessa ai decreti del Mibact di natura non regolamentare, atteso che, in considerazione dell’evidente natura innovativa dell’ordinamento di queste previsioni, la loro definizione va devoluta alla fonte regolamentare”.
Il decreto è stato approvato in via preliminare, e – come già segnalato – dovrà essere approvato in via definitiva entro l’11 dicembre 2017, dopo il passaggio nelle competenti Commissioni di Camera e Senato: martedì 14 e mercoledì 15 novembre son state tenute le audizioni dei principali “player”, ovvero produttori, autori ed emittenti televisive ed Autorità per la Garanzie nelle Comunicazioni. Formalmente, si tratta dell’Atto del Governo sottoposto a parere parlamentare n. 469, “Disposizioni in materia di promozione delle opere europee ed italiane da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi”.
Le audizioni sono state coordinate dal Presidente della 7ª Commissione permanente (Istruzione Pubblica, Beni Culturali), il piddino Andrea Marcucci.
I maggiori “broadcaster” hanno lanciato da settimane l’allarme per gli impatti economici negativi che verrebbero provocati dalla riforma, ossia per i rafforzati obblighi paralleli d’investimento in opere originali nazionali ed europee, introdotti giustappunto dalla legge n. 220 del 14 novembre 2016 (cosiddetta “nuova legge cinema e audiovisivo”). Le previsioni sull’impatto delle nuove spese in contenuti superano i 500 milioni di euro, spingendo gli investimenti complessivi a quota 1,2-1,3 miliardi di euro nel 2019.
Impatto economico cui seguirebbe meccanicamente – sempre secondo le emittenti tv – una crisi occupazionale, per un settore che impiega in Italia 26mila addetti e altri 65mila nell’indotto. L’associazione degli autori cinematografici Anac contesta questo allarmismo, segnalando come in Francia il settore dia lavoro a 300mila persone, grazie anche all’interventismo dello Stato nel mercato audiovisivo: ed è senza dubbio al “modello francese” si è ispirato il Ministro Franceschini. L’ex Sottosegretario alle Comunicazioni Vincenzo Vita (governi Prodi, D’Alema, Amato) ha evidenziato “l’assurdità (e il tatticismo negoziale) della levata corporativa dei broadcaster”.
I giudici di Palazzo Spada non hanno accolto le tesi dei “broadcaster”: hanno anzi sottolineato che l’onere di programmazione è giustificato proprio dalla necessità di promuovere e sostenere le case di produzione tricolore ovvero del Vecchio continente, in chiave comunitaria: tanto più se si considerano – si rimarca – “le ricorrenti pratiche elusive” già osservate sul mercato.
La posizione ufficiale di Mediaset è stata rappresentata in Senato il 14 novembre da Stefano Selli, Direttore delle Relazioni Istituzionali nonché Vice Presidente di Confindustria Radio Tv: “ci si è trovati improvvisamente di fronte a un testo con misure fortemente dirigistiche e drastiche nei confronti del sistema. Le sotto-quote, di cui si è parlato, ma anche quote di programmazione assolutamente insostenibili. Tempi di attuazione, come l’obbligo giornaliero, a regime, di programmare il 60 % di opere europee, rispetto al 50 % attuale, assolutamente insostenibile e ingestibile, con sanzioni milionarie, ultramilionarie. E sottolineo anche la gravità della sanzione minima di 100mila euro. Stiamo parlando di cose che rischiano di creare dei vincoli pesantissimi… Questo vincolo così forte sulla programmazione è per noi assolutamente devastante… Non possiamo mettere dei vincoli (nella fascia dalle ore 18 alle 23) a 104 ore del nostro palinsesto più pregiato, sottratto con delle imposizioni di programmazione. Non possiamo sostenere il nuovo obbligo, che sarebbe dal 50 al 60 % di prodotto europeo e italiano: prodotto che non c’è sul mercato, non è disponibile. Non ce la facciamo… Lo stesso mondo dell’audiovisivo non ha chiesto molte di queste cose. Soprattutto, non ha chiesto queste norme più stringenti, che distruggono e vincolano il palinsesto. L’impatto maggiore è la perdita di ascolti, la perdita di ruolo, e quindi la perdita consequenziale di ricavi. L’ultimissimo testo, addirittura, aveva contenuti ancora più drastici. La flessibilità triennale degli obblighi di investimento c’è nella relazione illustrativa, però, guarda caso, non c’è nell’articolato… Gli attuali obblighi previsti comportano a regime, un aumento degli investimenti obbligatori stimato fra i 3 e i 400 milioni di euro e l’introduzione, per effetto del passaggio al 60 % di opere europee nel palinsesto delle tv, di un numero mostruoso di ore addizionali di prodotto europeo, tale da ridurre gli ascolti e quindi i ricavi per prodotti di difficile reperibilità sui mercati internazionali…”.
Marcello Dolores, Direttore Affari Legali di Discovery Networks Sud Europa, ha sostenuto che “il nostro giudizio è negativo. Complessivamente, ci sembra che veramente si cerchi di inserire la moneta da 200 lire dentro l’iPhone. Il mercato è andato avanti, e ci sembra che questo decreto legislativo, più che favorire l’innovazione, abbia un approccio conservativo… Le quote e sotto-quote cinema in termini di investimenti obbligatori rappresentano un’ingerenza in quella che è l’attività attuale di Discovery… il quadro regolamentare italiano garantiva flessibilità e soprattutto la possibilità di innovare e sperimentare, coerentemente con quelle che sono le linee editoriali di ciascun editore televisivo. L’attuale schema di decreto legislativo dà un colpo di spugna a quello che era il precedente impianto regolamentare, e d’improvviso ci dice che tutti gli sforzi che abbiamo fatto per produrre contenuto nuovo e diverso devono andare verso un’unica tipologia. Il decreto trascura che il mercato dell’audiovisivo oggi è plurale e differenziato”.
Eleonora Andreatta, Direttore di Rai Fiction, ha sostenuto: “in merito alle sotto-quote dedicate al cinema, nel 2018 il decreto stabilisce una moratoria, in cui sostanzialmente gli investimenti e le quote rimangono inalterate. Questo è vero su tutti i punti, tranne rispetto a quello della sotto-quota cinema, che si innalza dal 3,6 al 4 %. Questo significa che, a parità di perimetro di investimento, pari cioè al 15 % del globale fatturato, una sotto-quota maggiore sarebbe dedicata al cinema, a scapito di quella che è la produzione televisiva, che in questo momento rappresenta una delle eccellenze del servizio pubblico… Mentre nel 2019 e nel 2020, con l’aumento della quota complessiva al 18,5 % e poi al 20 %, non ci sarebbe nessun danno sul comparto televisivo, questo disequilibrio, così a ridosso dell’inizio dell’anno, sarebbe un grave danno per il settore televisivo e per i produttori”.
Paolo Del Brocco, Amministratore Delegato di Rai Cinema: “riguardo al rispetto delle quote annuali degli investimenti, pur essendo volontà e ferma intenzione della Rai e di Rai Cinema arrivare a far sì che le quote siano svolte in modo corretto, c’è un tema che riguarda il mercato. Questi investimenti sono soggetti ad oscillazioni. Vuol dire che, nel caso specifico di un film, questo può slittare, può slittare il montaggio o l’inizio delle riprese. Questo, a volte, determina che potrebbe non raggiungersi perfettamente la quota di investimento obbligatoria. Per come è scritta la legge, incorreremmo in delle sanzioni. Qui servirebbe una flessibilità di almeno il 10 %. Vuol dire che, se un anno si investe meno, negli anni successivi l’investimento sarà recuperato”.
Forza Italia si è espressa con Francesco Giro, che ha sostenuto il 15 novembre: “Il decreto del Governo in materia di promozione delle opere europee e italiane sui network televisivi è sbagliato e controproducente. Un decreto che, con la scusa di voler difendere la diffusione del cinema italiano, produce una ingerenza inaccettabile sugli stessi investimenti, persino sui contratti da applicare, sulla programmazione, i palinsesti, la libertà editoriale, il modello di business di tutti i network radiotelevisivi (Rai, Mediaset, La7, Discovery), ai quali vengono imposti obblighi, quote e sotto quote di genere nell’ambito della programmazione nelle diverse fasce orarie a vantaggio del solo cinema ad espressione italiana (spesso scadente) e a svantaggio di tutte le altre forme creative in modo particolare l’intrattenimento. Ciò in un mercato globale molto competitivo e aggressivo, che dovrebbe essere fronteggiato con norme statali flessibili e non dirigiste piene di vincoli e sanzioni. Un modo per colpire soprattutto le tv commerciali. Il decreto è totalmente disallineato rispetto al sistema, che, se vuol essere nazionale per la sua identità, non può essere che globale per il mercato di riferimento”.
Giovedì 16 novembre Angelo Marcello Cardani, Presidente Agcom, in audizione in Commissione Vigilanza Rai, ha sostenuto che “appare evidente un disallineamento tra le disposizioni del nuovo Contratto di Servizio della Rai e le modifiche che verranno introdotte alla disciplina generale in attuazione della riforma in materia di promozione delle opere europee e italiane da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi: il disallineamento sarebbe foriero di incertezze interpretative, e impatterebbe sull’attività di monitoraggio dell’Autorità. L’Autorità ritiene pertanto necessario che il nuovo contratto di servizio assicuri l’adeguamento alle disposizioni del decreto attuativo, laddove queste venissero definitivamente adottate in un momento successivo alla sottoscrizione del contratto…”. Su questo, durante l’audizione del 15 novembre, il Sottosegretario al Mise, Antonello Giacomelli, aveva fornito rassicurazioni a riguardo.
Il 17 novembre, due giuristi del livello di Ernesto Apa e Oreste Pollicino hanno pubblicato sul quotidiano confindustriale “Il Sole 24 Ore” un lungo e corposo articolo, il cui titolo ben sintetizza la posizione critica: “Quote di programmazione a rischio di incostituzionalità”. Il regime sanzionatorio sarebbe sproporzionato, e gli obblighi troppo rigidi, perché limiterebbero fortemente la libertà imprenditoriale di scelta della propria linea editoriale. Il legislatore violerebbe principi essenziali come la ragionevolezza e la proporzionalità. I nuovi obblighi di programmazione e investimento sarebbero in contrasto con il diritto delle emittenti a comporre i propri palinsesti, violando addirittura gli articoli 21 (“manifestazione del pensiero”) e 41 (“iniziativa economica”) della Costituzione. L’aver aggiunto alle quote (di per sé non illegittime) altre sotto-quote, obblighi di programmazione e restrizioni alle forme contrattuali utilizzabili, non farebbero che irrigidire il sistema.
La partita è senza dubbio importante, ed i maligni sostengono che è una delle questioni che vengono poste, in questi giorni, nelle agende politiche delle segrete stanze di chi lavora ad un accordo pre-elettorale, per il governo ibrido che verrà, tra “centro-sinistra” e “centro-destra”. Se così fosse realmente, il rischio di un “inciucio” conservativo sarebbe concreto. Il decreto in gestazione potrebbe essere assai “ammorbidito”, diluito e flessibilizzato, e poi rimandato nel tempo: nelle more di un nuovo esecutivo meno ispirato al “modello francese”?!
La questione essenziale resta comunque quella che tante volte abbiamo segnalato anche su queste colonne: il “sistema informativo” del cinema, dell’audiovisivo, della televisione italiana è così carente… che i “numeri” che vengono proposti nel dibattito di “policy making” non sono affidabili, non essendo stati mai validati metodologicamente in modo minimamente serio. La responsabilità è per lo più collettiva, ma certamente quella primaria va attribuita al Mibact ed all’Agcom: il primo ha smantellato l’Osservatorio dello Spettacolo (istituito dalla cosiddetta “legge madre” dello spettacolo, la n. 163 del 1985), ed ha in sostanza incredibilmente “appaltato” da anni ad Anica e Fondazione Ente dello Spettacolo (Cei) l’analisi delle condizioni di salute del sistema cinematografico ed audiovisivo italiano; il secondo non ha mai reso di pubblico dominio (nemmeno nella Relazione Annuale) dati accurati e dettagliati sul rispetto delle “quote obbligatorie”, come se queste informazioni dovessero essere tutelate da un diritto alla “privacy” imprenditoriale da parte dei “broadcaster”…
I dati di cui trattasi sono peraltro frutto di “autocertificazioni” da parte delle emittenti, come ha ricordato Francesco Ranieri Martinotti, Presidente dell’Anac (Associazione Nazionale Autori Cinematografici) in occasione della sua audizione del 14 novembre in Senato: e ciò basti. E molti nutrono perplessità sulla “vigilanza” Agcom, su queste… graziose numerologie. Marco Visalberghi, Vice Presidente dell’associazione dei documentaristi Doc/it, ha sostenuto, durante l’audizione di fronte al Senato, che ha saputo da fonte Agcom che Rai avrebbe inserito anche le spese per il “Festival di San Remo” nel budget classificato come investimenti per la… “produzione indipendente”. Stefano Selli invece, nella sua audizione, ha sostenuto che Agcom ha sottoposto Mediaset a controlli molto accurati, nella verifica del rispetto degli obblighi di investimento.
La questione delle “quote” obbligatorie – a livello di trasmissione e di investimento – non è quindi mai stata affrontata in modo serio, in assenza di un affidabile dataset di riferimento, in assenza di dati trasparenti, accessibili, accurati.
A nulla o quasi servono gli “obblighi”, ovvero rischiano di essere completamente vanificati, se non si attiva un adeguato sistema di controllo, di verifica, di validazione, di rendicontazione trasparente e tecnicamente accurata.
Riassumevamo la querelle, nel nostro intervento del 3 ottobre su “Key4biz”. Due le tesi contrapposte, nell’analisi storica della produzione audiovisiva italiana e nell’intervento della “mano pubblica”:
– i broadcaster italiani, Mediaset in primis, sostengono da sempre che l’incremento del loro investimento nella produzione di contenuti nazionali ed europei sarebbe avvenuto “comunque”, ovvero “naturaliter”, perché processo naturale di sviluppo del sistema audiovisivo, indipendentemente dalle imposizioni normative; in anni più recenti, i broadcaster hanno comunque rivendicato il loro diligente rispetto degli obblighi di legge, sostenendo che la regolazione dovesse essere anche estesa agli (sregolati) “over-the-top” (ed in questa direzione il Ministro Franceschini s’è mosso, pur con prudenza)…
– i produttori italiani di audiovisivo sostengono da sempre di aver sofferto delle condizioni di “subordinazione” rispetto ai “broadcaster”, a causa di un sistema normativo lasco (vedi il deficit definitorio di “produttore indipendente”), di uno storico assetto “oligopolistico” (dal duopolio Rai-Mediaset al triopolio Rai-Mediaset-Sky, peraltro con un impropria “integrazione verticale”: Rai-Rai Cinema, Mediaset-Medusa, Sky Italia-Vision) e di un sistema di vigilanza poco severo (vedi debolezza Agcom)…
Dov’è la ragione?! Una risposta, semplice e netta: fino a quando non si disporrà di un sistema informativo accurato e trasparente, di un dataset tecnico approfondito ed organico… le ragioni dell’uno o dell’altro potranno essere graziosamente sostenute sulla base di “emozioni” ideologiche, di simpatie o antipatie partigiane, di prevalenza di una “lobby” sull’altra, senza alcuna adeguata cognizione autentica della vera realtà.
Nelle ore ed ore di audizione in Senato (che non ci sembra abbiano prodotto molti significativi elementi di novità, rispetto ad un dibattito che si protrae stancamente da anni), si conferma l’impressione di un andamento approssimativo ed erratico, con tante soggettività in simpatica libertà: ancora una volta, si osserva un “policy making” non basato sul “fact cheking”.
La retorica prevale sui dati: i dati non ci sono, o, se ci sono, sono fantasiosi e comunque partigiani.
L’ideologico prevale sull’analitico: si governa senza analisi preventiva, scenaristica, di impatto.
La patologia riguarda “indifferentemente” strumenti come il “tax credit” e come le “quote obbligatorie”, e, ancora, la “nuova Cinecittà” ed il “contratto di servizio” Rai, anch’esso a rischio… evanescenza. Eccetera eccetera eccetera.
Alla prossima puntata, a breve.
- Clicca qui, per leggere il dossier documentativo elaborato dal Servizio Studi “Disposizioni in materia di promozione delle opere europee ed italiane da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi. Atto del Governo 469”, Senato della Repubblica, 23 ottobre 2017.
- Clicca qui, per vedere la videoregistrazione dell’audizione di Rai, Mediaset, Sky, La7 e Discovery, in Senato della Repubblica, Commissioni riunite 7ª (Istruzione Pubblica, Beni Culturali) e 8ª (Lavori Pubblici, Comunicazioni), nell’ambito dell’esame dell’Atto Governo n. 469, in materia di promozione delle opere europee e italiane di “servizi media”; “Promozione di opere europee e italiane di servizi media”;
- Clicca qui, per vedere la videoregistrazione dell’audizione audizione di rappresentanti di audizione di rappresentanti di Anica, Apt, Cna, Agici, 100autori, Anac, Doc/it, in Senato della Repubblica, nell’ambito dell’esame dell’A. G. n. 469, in materia di promozione delle opere europee e italiane di “servizi media”, martedì 14 novembre 2017.
- Clicca qui, per vedere la videoregistrazione dell’audizione di rappresentanti di Agcom, in Senato della Repubblica, nell’ambito dell’esame dell’A. G. n. 469, in materia di promozione delle opere europee e italiane di “servizi media”, mercoledì 15 novembre 2017.