Nell’ambito delle iniziative che la Commissione promuove a sostegno di una migliore connettività digitale sul mercato europeo, dopo la recente adozione della Raccomandazione Gigabit, è stato pubblicato un White Paper che lancia una consultazione per una prospettiva di riforma della disciplina di settore.
Il documento considera il trend degli investimenti europei sul mercato delle comunicazioni elettroniche anche in confronto ai livelli di copertura di altre economie che hanno maggiormente investito in infrastrutture ed innovazione, al fine di valutare criteri di rinnovamento nella policy regolamentare per il settore.
Il ‘Report on the state of the Digital Decade‘ prevede che nel 2023 gli investimenti in FTTP riguardavano una percentuale di abitazioni pari al 56%, mentre nelle aree rurali questa scendeva al 41%, inoltre il documento riscontra ritardi, a livello nazionale, sugli sviluppi delle reti 5G. Con riferimento alla domanda per velocità pari a 1 Giga, il White Paper indica che nel 2022 le abitazioni erano attestate al 14%. (Per un confronto con gli Usa, il 90% risulta coperto da velocità sopra ai 250 Mbits, secondo l’ FCC National Broadband Map, e il 73% è coperto da velocità superiori al Giga).
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Investimenti in FTTP segno di vulnerabilità
Questi dati sugli investimenti in FTTP sono per la Commissione un segnale importante di vulnerabilità dell’economia europea e rivelano significativi ritardi rispetto al piano di copertura a un Giga di tutte le famiglie entro il 2030.
Nel White Paper la Commissione valuta che in Europa sussiste un gap di circa 200 miliardi di euro per investimenti su reti VHCN, da integrare per ulteriori costi sui futuri upgrades in 6G; a questi dovrebbero essere aggiunti altri 80 miliardi di euro entro il 2027, se si considerano gli investimenti necessari in innovazione, con riferimento a soluzioni software e cloud-based per la fornitura di nuovi servizi.
Difficile attrarre nuovi investimenti
Il documento sottolinea quindi una difficoltà per il mercato europeo a raccogliere ed attrarre nuovi finanziamenti in questa specifica fase di transizione del settore che richiede investimenti ingenti e necessari a supportare servizi innovativi come quelli cloud-based o collegati all’intelligenza artificiale.
La frammentazione a livello nazionale dovuta al considerevole numero degli operatori è una caratteristica del Mercato Interno che la Commissione sottolinea e confronta rispetto a mercati dove la remuneratività è più elevata per la presenza di operatori che possano godere di un portafoglio clienti più ampio.
La Commissione sostiene misure che consentano agli operatori dimensioni adeguate, coerenti agli investimenti da effettuare per una maggior efficienza per il settore e siano di sostegno all’innovazione. Inoltre, per favorire soluzioni paneuropee, il documento promuove il principio della “country of origin” per operatori core network.
Eccessiva segmentazione del mercato
Una delle principali cause della difficoltà a reperire finanziamenti viene rinvenuta nella eccessiva segmentazione del mercato Interno per le differenti condizioni dei mercati nazionali in relazione a livelli di copertura, architettura di rete, gestione dello spettro, diverse visioni di regolamentazione. Un fattore di disarmonizzazione significativo, sottolineato dal White Paper, riguarda proprio le difformità delle condizioni regolamentari applicate: esse infatti incidono sensibilmente sulla misura dei ritorni sugli investimenti effettuati e quindi sui tempi di recupero dei medesimi.
Pertanto la Commissione suggerisce che un level playing field regolamentare, armonizzando le possibilità dei ritorni sugli investimenti in rete, potrebbe favorire le opportunità di investimento con pari opportunità per tutti i mercati nazionali.
A tal fine le principali novità del Paper riguardano l’evoluzione del modello regolamentare necessaria a sostenere gli obiettivi di copertura prefissati.
Già il codice unico del 2018 aveva introdotto l’obiettivo di favorire gli investimenti specificamente sulle reti ad altissima velocità (Very High Capacity Networks): tale obiettivo in questa particolare fase del mercato si conferma prioritario ed è rafforzato da esigenze di sostenibilità, sicurezza e competitività che il paper richiama.
Controllo dei prezzi superato
Un modello di concorrenza che miri maggiormente ad una dinamica di controllo dei prezzi come applicata in passato sulle reti in rame, rallenta oggi la realizzazione delle nuove necessarie infrastrutture VHCN, e risulta in questo momento poco sostenibile, per i ritardi già verificatisi che rallentano la competitività dell’economia europea nella sua interezza.
Per quanto riguarda le proposte di riforma dell’intervento sulle reti di accesso, la Commissione, nel White Paper ricorda infatti che la disciplina prevista dal modello comunitario prevedeva l’introduzione di un intervento regolatorio con una significativa pressione sugli obblighi di accesso alle reti legacy in una prima fase di liberalizzazione, mentre in una fase successiva, l’intervento ex ante avrebbe dovuto essere orientato ad un progressivo alleggerimento, fino ad una gestione del mercato solamente su base ex post, ossia tramite l’applicazione della disciplina a tutela della concorrenza.
Abrogare la lista dei mercati
A questo stadio di evoluzione delle reti e delle tecnologie e in considerazione della natura dei servizi innovativi che insistono sulle nuove reti, la Commissione ritiene che le condizioni di deregolamentazione originariamente prospettate, oggi potrebbero essere applicate. Pertanto il Paper considera non più proporzionato perpetuare una lista dei mercati all’ingrosso da regolare ex ante, e propone una gestione di controllo della competitività di natura ex post:
“The possibility of leaving electronic communications networks to ex-post control alone could have merit in certain circumstances, as we observe infrastructure competition developing notably in many densely populated areas where end customers benefit from a variety of competing services based on at least two independent fixed broadband networks (e.g. coaxial cable and fibre). Despite this progress, some barriers still persist (and may continue to persist in near future) in some geographical areas (in particular rural/remote), and the need for ex ante intervention in such cases remains”.
Potrebbe dunque limitarsi alle aree rurali, (per aprire alle rimanenti il modello di intervento ex post) – suggerisce la Commissione – una prosecuzione del modello regolatorio SMP/analisi del mercato a livello wholesale, invertendo l’onere della prova e chiedendo alle NRAs che eventualmente vogliano intervenire su alcuni mercati, di effettuare su tali aree subnazionali il test dei tre criteri per dimostrare la sussistenza di un fallimento del mercato che giustifichi la continuazione dell’approccio regolatorio tradizionale.
Una situazione in cui il quadro di settore consente di evitare la tradizionale regolamentazione ex ante dei mercati dell’accesso, riguarda la presenza di operatori di natura wholesale only, anche in assenza di una concorrenza sul cavo. Tale previsione era ricordata nel Draft del White Paper circolato precedentemente, il suo stralcio non impedisce di considerare l’applicabilità di un regime ex post anche in presenza di un operatore wholesale only.
Affinità con la decisione della FCC
L’opzione di controllo solo ex post ha rilevanti affinità con la decisione della FCC di deregolare il broadband per sostenere i necessari investimenti.
In effetti se guardiamo alle ragioni che portarono la FCC nel 2005 a deregolamentare l’ambiente broadband con una decisione di forbearance – come oggi sostanzialmente la Commissione nel White Paper propone di sospendere l’intervento tradizionale di accesso sulle reti ad altissima velocità – si osserva che la FCC per sostenere tale revisione aveva considerato:
1. la presenza dell’operatore cavo sul mercato retail (questi operatori non erano tuttavia soggetti ad obblighi di accesso alla loro rete, come non lo sono nel quadro comunitario),
2. le possibilità di innovazione tecnologica nei futuri trend di copertura su piattaforme concorrenti
3. la propensione dei fornitori di accesso Internet, BOCs – già regolati con gli obblighi di accesso tradizionali – a favorire comunque, anche senza un’imposizione a monte, una politica di accesso alla loro rete su basi commerciali, al fine di massimizzare i ritorni.
La scelta di deregolare
A sostenere la scelta di deregolare risultò pertanto determinante la propensione dei proprietari di rete verso dinamiche aperte ad accordi commerciali di accesso che furono considerati uno strumento efficace per realizzare dinamiche competitive sul broadband anche in assenza di obblighi di accesso e di salvaguardie in materia di non discriminazione, la FCC osservò infatti che:
“Based on the record before us, we expect that facilities-based wireline carriers will have business reasons to continue making broadband Internet access transmission services available to ISPs without regard to the Computer Inquiry requirements. The record makes clear that such carriers have a business interest in maximizing the traffic on their networks, as this enables them to spread fixed costs over a greater number of revenue-generating customers.
La scelta della FCC fu infatti quella di eliminare non solo gli obblighi di accesso a servizi wholesale broadband, ma anche gli obblighi di separazione strutturale che erano applicati agli operatori di rete – BOCs – tra le funzioni di fonia tradizionale e le funzioni di accesso ad Internet[1]. Pertanto le condizioni di accesso furono liberalizzate e lasciate alla libera contrattazione tra le parti non soltanto relativamente al prezzo di accesso, ma anche in relazione alla tipologia degli input di rete offerti dagli ISPs. Anche le salvaguardie regolamentari a tutela del principio di non discriminazione, pur essendo le BOCs operatori verticalmente integrati, vennero dunque meno.
Cosa riconosce il Codice Unico
Il Codice Unico riconosce che la presenza di un operatore wholesale only, può innescare una dinamica competitiva del mercato simile alla presenza di reti alternative. Tale operatore ha infatti, per sua natura, interesse a sviluppare un’offerta wholesale efficace e capillare, non disponendo di un’integrazione verticale con funzioni retail per competere sul mercato dei servizi finali. Si tratta di un operatore infatti che per definizione non può discriminare tra una propria clientela retail ed una concorrente, potendo vendere l’accesso solo all’ingrosso.
Inoltre l’evoluzione tecnologica odierna, ancor più di quella agli inizi degli anni 2000 quando la FCC formulava la propria teoria sulla opportunità di una “forbearance” dell’intervento ex ante, favorisce soluzioni innovative di duplicazione delle infrastrutture come il 5G, (oltre all’evolversi delle modalità FWA, satellitari e wifi). Anche la disciplina in materia di accesso alle infrastrutture civili di prossima adozione con il Regolamento Gigabit favorisce soluzioni di duplicazione degli investimenti in fibra, supporta forme simmetriche di accesso a prezzi flessibili, restando applicabile l’eventuale valutazione delle Autorità nazionali di regolare aree subnazionali, in particolare rurali, in situazioni di accertato market failure.
Tutela della concorrenza
La gestione della tutela della concorrenza su base ex post, combinata agli esiti di una contrattazione commerciale in una fase di evoluzione degli investimenti, caratterizzata da significativi fattori di innovazione, consentono quindi di individuare prospettive di mercato competitive ed efficaci, sia in presenza di reti alternative, sia in ipotesi di operatori non-verticalmente integrati.
Il White paper ha una struttura aperta all’interlocuzione, in previsione di un’ampia consultazione che si protrarrà fino al 30 giugno. Il Paper propone dunque un ventaglio di opzioni che comprendono anche il favore per la regolamentazione ad un solo livello di rete, suggerendo sia input di natura passiva (come prevede la recente Raccomandazione Gigabit), sia di natura attiva che potrebbero anche essere definiti a livello comunitario:
“while phasing out ex ante regulation to foster investments incentives for the deployment of physical fibre networks across the whole of the EU, competition can be still preserved by providing for virtual access also in new forms allowed by the undergoing technology changes, such as network slicing. Such type of access could also lower the barriers to rolling out panEuropean networks on a virtual basis”.
Controllo dei prezzi di accesso orientato ai costi non proporzionato
Inoltre, conformemente alla recentemente adottata Raccomandazione Gigabit, il controllo dei prezzi di accesso orientati ai costi appare una soluzione non proporzionata e residuale rispetto alle condizioni di applicazione di misure solo ex post, o alle possibilità di interventi di natura simmetrica o di accordi commerciali da valutare su criteri di fairness e ragionevolezza.
Un fattore che caratterizza il paper, in particolare sulla futura disciplina di accesso, riguarda la giustapposizione di opzioni che sono proposte per definire un possibile modello di intervento: la Commissione assumerà una decisione solo dopo gli esiti della consultazione.
Il White Paper sul profilo delle gestione delle policies di accesso è coerente alla struttura del quadro in vigore, conferma un approccio alla regolamentazione tecnologicamente neutrale, inquadrandolo specificamente per le reti VHCN.
Infatti, considerando gli orientamenti temporali indicati dal White Paper per lo switch off delle reti in rame (che appaiono peraltro allineati alle proposte di molti operatori che hanno presentato il loro piano di migrazione alle rispettive Autorità nazionali), si osserva che al di fuori dell’ambiente legacy, la proposta di Breton assume una filosofia di intervento tecnologicamente neutrale per tutto l’ambiente innovativo delle reti VHCN, le sole capaci di supportare l’offerta dei nuovi servizi.
Discrezionalità dei regolatori
Anche la discrezionalità dei regolatori in relazione alle condizioni di implementazione nazionale è confermata. Infatti l’impostazione del paper sul test dei tre criteri, la differenziazione geografica, la valutazione a livello paneuropeo delle soluzioni più efficaci a sostegno dei necessari finanziamenti, lasciano ampie discrezionalità decisionali coordinate dall’obiettivo comune di favorire gli investimenti su reti ad altissima velocità che costituisce un obiettivo prioritario per la competitività europea, non solo di settore. Pertanto la discrezionalità e flessibilità del quadro permane anche in prospettiva di una revisione coerente al mutare delle dinamiche di mercato e agli obiettivi da conseguire.
Discontinuità sullo spettro
Un elemento di discontinuità rispetto al quadro in vigore riguarda invece la gestione dello spettro. Anche in considerazione di un sostegno al 5G e i futuri sviluppi in 6G, la Commissione propende per un ulteriore rafforzamento di poteri comunitari, lamentando i tempi e gli alti costi autorizzativi a livello nazionale. Più poteri di armonizzazione erano già stati proposti nelle precedenti revisioni del quadro, ma in sede di codecisione non erano stati approvati.
In questa proposta, Breton propone a tal fine anche un nuovo strumento di coordinamento, ossia quello di utilizzare, per le autorizzazioni nazionali sulla gestione dello spettro, un meccanismo di notifica come applicato all’art. 32 del Codice Unico.
[1] “…there is no need to retain either the Computer II structural separation requirement or the Computer III nonstructural safeguards to keep the BOCs from cross-subsidizing their broadband Internet access service operations with revenues from the telecommunications services operations. The benefits we anticipate from the elimination of these structural and nonstructural safeguards, including the increased infrastructure investment that our new framework should generate, outweigh any protection against cross-subsidization that those safeguards provide” (FCC 05-150, p. 45).
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