Italia
Poco più di due mesi fa il Consiglio di Stato si è espresso sul tema delicato delle competenze in materia di tutela del consumatore nei servizi di comunicazione elettronica tra l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Agcm) e l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom). Dopo cinque sentenze, il Consiglio ha accolto la tesi in adesione al principio di specialità, decidendo che debbano applicarsi in materia di tutela dei consumatori le norme speciali previste per il settore delle comunicazioni elettroniche ed attribuite alla competenza dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, anche rispetto alla normativa generale recepita nel nostro ordinamento con il Codice del Consumo (D.Lgs n. 206/2005), la cui applicazione è demandata all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM).
Una decisione rilevante, che potrebbe coinvolgere anche altre discipline settoriali nella sfera della tutela del consumatore per il mercato dell’energia, delle assicurazioni e, con il recepimento della Direttiva sul credito al consumo, del credito e magari dei trasporti, almeno lì dove si presentino i requisiti di completezza e di specificità che possano consentire di escludere l’applicabilità della disciplina generale del Codice del Consumo attribuita all’Agcm.
Su questi argomenti si è tenuto stamane il convegno “La competenza in materia di tutela dei consumatori: evoluzione alla luce dei recenti indirizzi del Consiglio di Stato“, ospitato presso il Parlamentino del Consiglio Nazionale dell’Economica e del Lavoro (CNEL), con l’obiettivo di aprire un confronto, il più ampio possibile, sulle rilevanti implicazioni sistemiche, giuridiche ed organizzative derivanti dalla decisione del Consiglio di Stato e applicabili in tutti i settori economici, coinvolgendo quindi le stesse autorità indipendenti.
“La tutela del consumatore è un tema cruciale per il mercato e per la società nel suo complesso, perchè si parla di economica di mercato del lavoro, di concorrenza, di imprese e di utenti di servizi“, ha dichiarato in apertura dei lavori Antonio Marzano, Presidente CNEL. Il Paese sta attraversando una fase delicata, da un punto di vista certamente economico, ma anche politico e culturale, “Per questo motivo abbiamo offerto questa sede per aprire un confronto tra tutti i soggetti interessati al tema dei diritti del consumatore“. Perché quando parliamo di cittadini e di consumatori, si parla di diritti e di tutele relativi a: salute e sicurezza; qualità dei prodotti e dei servizi; adeguata comunicazione e corretta informazione in ambito pubblicitario; educazione al consumo; correttezza, trasparenza ed equità nei rapporti contrattuali; promozione e sviluppo dell’associazionismo libero, volontario e democratico tra i consumatori e gli utenti; erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza.
Tutti fattori che sono alla base di un corretto funzionamento del mercato, non solo a sostegno di una difesa generica del consumatore. Giovanni Pitruzzella, presidente dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ha infatti sottolineato questo aspetto, cioè la necessità di “una tutela del cliente che sia complementare al buon funzionamento del mercato“. Nel decidere a chi affidare la competenza di tale tutela, Pitruzzella ha indicato genericamente un soggetto “che sappia tutelare il consumatore e faccia rispettare le regole che le imprese dovranno fare proprie per dare seguito, nel modo corretto, alle proprie strategie“.
Quello che bisogna assolutamente evitare sono i conflitti tra organismi e la confusione nelle indicazioni da seguire, comprendendo che “serve certezza del diritto per evitare conflitti istituzionali tra autorità. A riguardo è iniziato un processo di confronto propositivo su due punti fondamentali: l’Agcm non può intervenire in presenza di discipline che hanno carattere di completezza, quindi le discipline di derivazione comunitaria, e la norma settoriale prevale sempre su quella generale“.
“L’uniformità delle regole“, ha affermato il presidente Agcm, “è funzionale al rafforzamento del mercato unico europeo e all’affermazione della libera concorrenza e della tutela del consumatore“. Il Consiglio di Stato, nella sentenza di maggio, ha fatto riferimento a tele principio di specificità di origine comunitaria con riferimento proprio all’affermazione del mercato unico. “Una sentenza ispirata al diritto amministrativo europeo“, ha spiegato il presidente del Consiglio di Stato, Giancarlo Coraggio, “i cittadini hanno diritto ad una buona amministrazione, a partire dalla riduzione degli oneri e dalla certezza del diritto, un principio che va esteso anche alle imprese“. Ogni settore merceologico e dei servizi per quanto diversi tra loro devono offrire all’utente trasparenza e chiarezza dei termini. Una condizione imprescindibile che vale nel settore delle comunicazioni elettroniche come in quello delle banche, delle assicurazioni, delle telecomunicazioni, della fornitura di energia.
Per quanto riguarda il settore dell’RCA Auto, “le norme del codice assicurativo già mirano alla tutela del mercato e del consumatore“, ha detto Giancarlo Giannini, presidente dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, “l’autorità del settore ha pieni poteri per il perseguimento di tali finalità nella totale trasparenza delle operazioni, nel rafforzamento delle regole di comportamento degli intermediari assicurativi nei confronti del cliente e delle imprese stesse, favorendo la mobilità dei clienti nell’RCA“, con obiettivo ultimo che rimane sempre “la stabilità del mercato“.
Partendo dal presupposto che si è tutti consumatori, Salvatore Rossi, Vice Direttore Generale Banca d’Italia, richiama l’importanza di “una tutela generale del sistema finanziario e nello specifico del consumatore“. Nel tempo gli obblighi contrattuali si sono fatti più stringenti per gli istituti bancari, “che di fatto hanno dotato la Banca d’Italia di nuovi poteri regolatori e sanzionatori“. Il decreto semplificazione, di recente introdotto dal Governo, “ha chiesto ulteriore trasparenza dei prodotti e dei servizi offerti al consumatore, siti internet compresi, e questo non fa che rafforzare il nostro ruolo di garanzia“.
Le stesse autorità indipendenti, che si sono riunite stamane al CNEL, “poggiano la loro legittimazione proprio sulle tutele del consumatore“, ha dichiarato Laura Aria dell’Agcom. Una legittimazione che ovviamente viene dal diritto comunitario, ma che alla luce della nuova sentenza necessità ora di un’ulteriore evoluzione giuridica, “trovando nuova forza nella tutela del consumatore coordinata tra Agcom e Agcm, finalizzata ad un rafforzamento della fiducia del cittadino nella certezza del diritto e nel funzionamento del sistema, sempre più messo alla prova dalla velocità dei cambiamenti sociali indotti anche dall’innovazione tecnologica presente in ogni settore economico“.
“Solo in un contesto di regole certe si può sviluppare un mercato forte“, ha ribadito anche Luigi Carbone, Componente Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, “ed è quindi possibile declinare le tutele del consumatore ed il principio di contrattazione nelle diverse aree di applicazione“. Una regolazione che però, per Carbone, può arrivare fino ad un certo punto, “perché deve essere poi il mercato a prendersi cura del consumatore, di colui che in definitiva rende possibile l’esistenza stessa di uno spazio economico“. Un limite quindi all’eccessivo intervento delle autorità regolatorie e l’invito comunque ad una maggiore cooperazione tra garanti di settore, anche sotto forma di protocolli d’intesa.
Il rischio da evitare è che due authority producano atrettanti codici di regolamentazione, creando confusione e procedimenti lunghi e costosi che possono solo danneggiare consumatori, imprese e mercato, ha affermato Gilberto Nava moderatore della Tavola Rotonda seguita agli interventi istituzionali del primo panel. “Dobbiamo ragionare sugli effetti che possono derivare dalla sovrapposizione regolatoria di Agcom e Agcm, auspicando una qualche forma di coordinamento tra autorità“, ha spiegato invece Franco Rosario Brescia, Direttore Public & Regulatory Affairs – Telecom Italia, “anche perché ogni procedimento sulle controversie aperto ha un corrispettivo economico ed ogni modifica di processo comporta un aumento di costo per le aziende“.
Un cittadino che si reca in banca, in definitiva, è un individuo portatore di diritto, che a sua volta è soggetto ad una serie di attenzioni da parte delle aziende. Almeno questo è quanto ha affermato Elisabetta Lunati, responsabile Direzione Legale e Contenzioso di Intesa SanPaolo, che ha esaltato “la qualità delle cure rivolte ai propri clienti, la sicurezza e la trasparenza dei rapporti intesi come obiettivi primari per ogni istituto bancario“. Per far funzionare il mercato, “Serve correttezza e buona fede nei comportamenti di relazione, senza l’eccessiva presenza del regolatore“.
Per dare i suoi frutti la concorrenza “necessità di correttezza delle regole e di coerenza logica e sistemica nei processi decisionali a livello istituzionale“, ha dichiarato Massimo Mantovani, Direttore Affari Legali di Eni, “e per raggiungere tale risultato forse è necessario immaginare una sola autorità regalatoria che abbia il compito di vigilare ed intervenire sui mercati“. Ma concorrenza significa anche investimenti per mantenere alto il livello di competitività sui mercati, due fattori che richiedono obbligatoriamente “la certezza delle regole e il rispetto del consumatore, un bene primario per le imprese, come la sua tutela“, ha precisato Angelica Orlando, Responsabile Funzione Legale, regolatorio e compliance commerciale, Divisione Mercato di Enel. “Ogni cliente perso è un danno enorme per un’impresa e un investimento finito male“, ha spiegato meglio Orlando e per evitarlo “basta che le regole del gioco siano chiare, cioè che parli una sola authority“.
E sempre su un’unica autorità regolatoria è d’accordo anche Elisabetta Paganini, responsabile Affari Legali e Rapporti con le Istituzioni di Allianz, “Non ci deve essere incertezza nell’individuare il soggetto istituzionale con cui interloquire per le imprese, a cui deve essere sottoposto un unico sistema di regole su cui basare la propria azione e i piani di tutela del consumatore“. “Procedimenti unici e maggiore cooperazione amministrativa tra autorità indipendenti per coordinare istruttorie e concentrare interpretazioni“, ha quindi sintetizzato Gianfrancesco Vecchio, Direttore generale per il mercato, la concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la normativa tecnica del Dipartimento per l’impresa e l’internazionalizzazione presso il Ministero dello Sviluppo Economico.
In conclusione di incontro Antonio Catricalà, Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha voluto portare la sua lunga esperienza in campo regolatorio proprio nell’Agcm, affermando che “Il diritto dei consumatori ha trovato finalmente terreno giuridico fertile anche in Italia su spinta delle direttive comunitarie fondate sul principio di base che dopo la sottoscrizione di un contratto si può anche decidere di revocare il proprio consenso, ma in un contesto giuridico di tutele“.
Spesso si discute, dal punto di vista della giurisprudenza, su cosa si intenda per consumatore e non si deve nascondere che si registrano anche resistenze ad applicare le norme in materia. “C’e’ un forte ritardo da parte del nostro Paese nell’affrontare tali argomenti“, ha affermato Catricalà, sottolineando come in Italia manchino “culture adeguate nelle strutture preposte alla tutela dei consumatori“, mentre continuano a presentarsi “vecchie resistenze nei confronti dell’innovazione, in ogni settore essa si applichi. Prova ne è che quando entriamo in un ufficio qualsiasi pensiamo ancora che il padrone sia l’usciere e che il nostro diritto ad un servizio altro non sia che chiedere un favore“.
Nel concludere il convegno sulla ‘Tutela dei consumatori’ tenutosi presso il CNEL, il sottosegretario ha voluto fare i migliori auguri di buon lavoro a Giovanni Pitruzzella, in qualità di nuovo presidente dell’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato, richiamando l’attenzione dell’affollato Parlamentino sul “positivo effetto Pitruzzella” che si avrà nel difficile campo della regolamentazione dei mercati, ma soprattutto nel “sollecitare il rispetto del consumatore e nel farci superare un ritardo culturale e giuridico non più ammissibile“.
