Italia
E’ approdata oggi alla Camera dei deputati la mozione sul pluralismo dell’informazione nel servizio pubblico radiotelevisivo, e con particolare attenzione al contratto di servizio, a firma di Futuro e Libertà. Nel corso della seduta, la discussione si è aperta anche sul testo delle due mozioni rispettivamente presentate da Mpa-Pid-Noi Sud e da Pd-Idv-Udc-Api-misto, oltre che del documento che ha come primo firmatario Italo Bocchino e dal quale viene descritto che:
Secondo quanto disposto dall’articolo 49, comma 1, del Testo unico della radiotelevisione, la concessione del servizio pubblico generale radiotelevisivo è affidata, per la durata di dodici anni dall’entrata in vigore del citato decreto legislativo, alla Rai che è tenuta ad adempiere ai compiti generali del servizio pubblico radiotelevisivo e agli ulteriori obblighi individuati dalle linee guida definite d’intesa tra l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e il Ministro competente, prima di ciascun rinnovo triennale del contratto di servizio.
La concessionaria del servizio pubblico non è, dunque, solo tenuta a rispettare i principi generali in materia di informazione, ma è anche vincolata ad un particolare obbligo di obiettività, correttezza, lealtà e completezza dell’informazione, in ragione della funzione stessa del servizio di radiodiffusione pubblica che, come è espressamente riconosciuto dal Trattato CE, in particolare all’articolo 16 e all’articolo 86 e dal Protocollo di Amsterdam ad esso allegato “è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione”;
l’atto di indirizzo sulle garanzie del pluralismo nel servizio pubblico radiotelevisivo, approvato l’11 marzo 2003 dalla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, stabilisce che ‘dai telegiornali ai programmi di approfondimento’ la programmazione della Rai debba “rispettare rigorosamente, con la completezza dell’informazione, la pluralità dei punti di vista e la necessità del contraddittorio; ai direttori, ai conduttori, a tutti i giornalisti che operano nell’azienda concessionaria del servizio pubblico, si chiede di orientare la loro attività al rispetto dell’imparzialità, avendo come unico criterio quello di fornire ai cittadini utenti il massimo di informazioni, verificate e fondate, con il massimo di chiarezza”.
Inoltre, la delibera dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni n. 614/09/CONS, ai fini del rinnovo del contratto di servizio tra il Ministero dello sviluppo economico e la Rai per il triennio 2010-2012, richiamando i recenti indirizzi comunitari, che sottolineano come quella radiotelevisiva rappresenti tuttora la principale fonte di informazione e, quindi, di partecipazione al dibattito civile e politico dei cittadini, ribadisce l’esigenza di una ‘definizione qualitativa’ degli obblighi di servizio pubblico, sia rispetto alla programmazione nel suo complesso, sia rispetto all’informazione: “l’innalzamento del livello qualitativo dell’informazione deve essere perseguito dalla Rai agendo lungo più direttrici, attraverso interventi nel merito e di metodo. Orizzonte internazionale, pluralismo, completezza, deontologia professionale, devono costituire tratti distintivi dell’informazione di servizio pubblico, che deve essere, pertanto, aperta sul mondo, pluralistica, equilibrata e diversificata, così da garantire l’informazione, l’apprendimento e lo sviluppo del senso critico, civile ed etico della collettività nazionale, nel rispetto del diritto/dovere di cronaca, della verità dei fatti e del diritto dei cittadini ad essere informati”.
Il servizio pubblico di informazione, per le caratteristiche proprie del mercato radiotelevisivo italiano e della mission della concessionaria del servizio pubblico, impone una particolare tutela del principio del pluralismo, non inteso nel senso di una equilibrata ‘lottizzazione’ degli spazi informativi tra le diverse forze politiche in ragione del loro diverso peso parlamentare, ma in quello di una rappresentazione realistica della pluralità delle posizioni in cui si articola il dibattito politico-istituzionale e in un uso sistematico e non derogabile del principio del contraddittorio;
ad avviso dei firmatari del presente atto di indirizzo, nel suo complesso l’informazione della Rai non soddisfa oggi, né secondo criteri quantitativi, né secondo quelli qualitativi, i requisiti di imparzialità, completezza e correttezza e lealtà richiesti alla concessionaria del servizio pubblico, in particolare, la principale testata giornalistica della Rai, il Tg1, partecipa al dibattito politico e istituzionale a sostegno di determinate posizioni o proposte legislative. Inoltre, il direttore generale della Rai, interpretando il suo ruolo ben oltre i limiti previsti dall’articolo 49, comma 12, del Testo unico della radiotelevisione e dall’articolo 29 dello statuto della Rai, non si limita ad assicurare “in collaborazione con i direttori di rete e di testata, la coerenza della programmazione radiotelevisiva con le linee editoriali” dell’azienda, ma è giunto ad avocare una responsabilità sostanzialmente esclusiva sui programmi di informazione e approfondimento politico, secondo criteri chiaramente ispirati a valutazioni di opportunità politica e non al rispetto degli obblighi connessi al servizio pubblico di informazione.
L’Esecutivo, ad avviso dei firmatari dell’atto di indirizzo, è “doppiamente responsabile rispetto alle violazioni da parte della Rai dei principi di correttezza, completezza e imparzialità dell’informazione. Il Governo, infatti, come controparte contrattuale è garante del diritto all’informazione dei cittadini, e d’altra parte, come titolare della quasi totalità del capitale di Rai è tenuto a vigilare sull’inadempimento dei contenuti del contratto di servizio da parte dell’azienda, viste le conseguenze economiche delle relative sanzioni”.
Per tutto ciò descritto, i firmatari chiedono al Governo di:
modificare lo schema di contratto di servizio tra il Ministero dello sviluppo economico e la Rai per il periodo 1o gennaio 2010 – 31 dicembre 2012, recependo le indicazioni contenute nel parere della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi del 9 giugno 2010 – in particolare per quanto attiene alla definizione degli indicatori di verifica della qualità dell’informazione – e adottando specifici e tempestivi strumenti di controllo sull’adempimento da parte della concessionaria degli obblighi del contratto di servizio, e più in generale degli atti di indirizzo parlamentare; fatte salve le competenze dell’Autorità per le garanzie delle comunicazioni e della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, a disporre una verifica sull’adempimento da parte della concessionaria del contratto di servizio 2007-2009, anche per il periodo successivo alla scadenza, nelle more del suo rinnovo, affidandone la certificazione tecnica, sulla base dei dati raccolti, ad un organismo esterno, composto da esperti di riconosciuta autorevolezza scientifica e selezionati con procedure concorsuali.
Per quanto riguarda la Camera dei Deputati e premesso che:
la libertà di manifestazione del pensiero (articolo 21 della Costituzione italiana) è la “pietra angolare dell’ordine democratico” e il principio del pluralismo informativo, nella sua duplice accezione di pluralismo interno e di pluralismo esterno “costituisce principio fondamentale dell’ordinamento costituzionale”, come ha ripetutamente affermato la Corte costituzionale, traendo da questa premessa l’esistenza di un diritto costituzionale all’informazione, l’articolo 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 (CEDU) tutela la libertà d’espressione, secondo i contenuti espressi nel testo e nell’interpretazione data dalla Corte europea dei diritti dell’uomo; la Corte costituzionale ha affermato che, sulla base del richiamo dell’articolo 117 della Costituzione agli obblighi internazionali, le norme della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sono un parametro interposto di costituzionalità delle normative nazionali (sentenza n. 384 del 2007); tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione;
l’articolo 11, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sancisce espressamente il rispetto del pluralismo e la libertà dei media, nonché la libertà di espressione che include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera;
la direttiva sui servizi di media audiovisivi (direttiva 2007/65/CE) ribadisce che la diversità culturale e la libertà di espressione e il pluralismo dei mezzi di comunicazione sono elementi importanti del settore audiovisivo europeo e rappresentano, quindi, condizioni indispensabili per la democrazia e il pluralismo; la stessa direttiva dà una nuova definizione di servizio di media audiovisivo.
Sia le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sia le direttive sulle comunicazioni elettroniche del 2002, come recentemente modificate, tutelano la concorrenza nel settore, impedendo che un soggetto possa avere un significativo potere su un mercato rilevante nel settore delle comunicazioni elettroniche e richiedono agli Stati membri di utilizzare criteri trasparenti, obiettivi e non discriminatori per l’attribuzione dei titoli abilitativi agli operatori di comunicazione elettronica; le stesse direttive richiamano gli obblighi di tutti gli Stati ad avere autorità amministrative rigorosamente indipendenti;
il Protocollo sui sistemi di servizio pubblico radiotelevisivo riconosce il ruolo del servizio pubblico radiotelevisivo in Europa come direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione;
le direttive comunitarie sulle comunicazioni elettroniche, avendo come principio ispiratore quello della concorrenza, escludono la legittimità di concentrazioni oligopolistiche nel mercato della radiodiffusione;
la risoluzione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa n. 1387 del 2004, Monopolisation of the electronic media and possible abuse of power in Italy, richiedendo alla Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto di dare una valutazione sulla congruità della normativa italiana sul pluralismo e sul conflitto di interessi, ha espresso preoccupazione per la situazione italiana e sollecitato interventi legislativi;
il parere della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, nota come Commissione di Venezia, sulla compatibilità delle leggi italiane del 3 maggio 2004, n. 112 (cosiddetta legge Gasparri) e del 20 luglio 2004, n. 215 (cosiddetta legge Frattini) con gli standard del Consiglio d’Europa in materia di libertà d’espressione e pluralismo dei media (giugno 2005), ha indicato una lista di incongruità delle due leggi con i parametri del Consiglio d’Europa sulla libertà di espressione e il pluralismo nei media, nonché sulla disciplina del conflitto di interessi; questi rilievi sono teoricamente idonei ad influire come parametri di riferimento per le valutazioni giurisprudenziali interpretative dell’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo;
la raccomandazione n. 1641 del 2004, adottata dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa il 27 gennaio 2004, affermando che l’indipendenza è requisito indispensabile e missione del servizio pubblico radiotelevisivo, indica, fra i vari stati a rischio, l’Italia;
vanno, altresì, ricordate le raccomandazioni del rapporto Osce «Visit to Italy: The Gasparri Law» del 7 giugno 2005, che ha sottolineato le anomalie costituzionali dell’Italia in riferimento alla concentrazione mediatica e politica. Tale rapporto è stato richiamato di recente dal rapporto Osce/Odihr sulle elezioni del 2008, in quanto la condizione anomala dell’Italia nel settore radiotelevisivo è stata ancora una volta stigmatizzata: anche il rapporto del 2008 esorta le autorità italiane a dare seguito alle raccomandazioni del rappresentante Osce per la libertà nei media nel rapporto Osce del 2005;
le leggi sulla disciplina del sistema radiotelevisivo richiamano ripetutamente i principi in tema di pluralismo, indipendenza ed imparzialità dell’informazione con particolare riferimento al servizio pubblico radiotelevisivo;
il contratto di servizio stipulato tra la Rai e il Ministro dello sviluppo economico ribadisce questi principi in forma di obblighi specifici della concessionaria Rai;
è in corso la definizione dei contenuti del nuovo contratto di servizio tra la Rai e il Ministero dello sviluppo economico per il triennio 2010-2012, e la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi il 9 giugno 2010 ha dato un parere sullo schema di contratto, in particolare relativamente alla definizione degli indicatori di verifica della qualità dell’informazione;
la legge 22 febbraio 2000, n. 28, sulla cosiddetta par condicio, pone vincoli sul rispetto del pluralismo rafforzati durante le campagne elettorali, ma applicabili comunque all’attività radiotelevisiva in ogni altro periodo;
le stesse leggi hanno previsto poteri rigorosi di indirizzo, di vigilanza e di sanzione in capo sia alla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, sia all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; l’Autorità deve rendere facilmente fruibili e consultabili i risultati aggregati nel suo essenziale compito di monitoraggio scrupoloso, incisivo e tempestivo sul rispetto dei tempi e sulle modalità di presentazione delle notizie soprattutto politiche.
In virtù di ciò, impegna il Governo:
a dare seguito effettivo alle indicazioni provenienti dalle organizzazioni internazionali in tema di pluralismo, concentrazioni e conflitto di interessi;
ad allineare più scrupolosamente la normativa nazionale ai principi delle direttive di settore, in particolare a quella del 2007, e a promuovere la modifica delle disposizioni del Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici nella parte in cui, ad avviso dei sottoscrittori del presente atto di indirizzo in violazione della direttiva 2007/65/CE, esclude le trasmissioni in pay per view dalla nozione di programma audiovisivo, in tal modo consentendo che le stesse non vengano prese in considerazione nel calcolo dei «tetti» a tutela del pluralismo;
a garantire l’indipendenza del servizio pubblico radiotelevisivo e ad astenersi da ogni interferenza con l’indipendenza editoriale e l’autonomia istituzionale delle emittenti pubbliche, secondo le indicazioni dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa;
a recepire nello schema di contratto di servizio tra il Ministero dello sviluppo economico e la Rai per il triennio 2010-2012, le indicazioni contenute nel parere della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi del 9 giugno 2010, in particolare per quanto attiene alla definizione degli indicatori di verifica della qualità dell’informazione;
a rendere effettive le condizioni affinché l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni possa svolgere con maggiore efficacia ed indipendenza la verifica dell’adempimento dei compiti del servizio pubblico radiotelevisivo, ex articolo 48 del decreto legislativo n. 177 del 2005.
Inoltre, la Camera, premesso che:
la libertà di manifestazione del pensiero è diritto costituzionale (articolo 21 della Costituzione) e il principio del pluralismo informativo costituisce principio fondamentale del nostro ordinamento, come riaffermato dalla Corte costituzionale (sentenze nn. 105 del 1972, 94 del 1977, 112 del 1993, 826 del 1988, 420 del 1994, 155 del 2002);
la concessionaria del servizio pubblico è tenuta a rispettare i principi generali in materia di informazione, di cui all’articolo 7, comma 2, del testo unico della radiotelevisione, garantendo l’accesso “di tutti i soggetti politici alle trasmissioni di informazione e di propaganda elettorale e politica in condizioni di parità di trattamento e di imparzialità”. La Rai è anche vincolata a un particolare obbligo di obbiettività, correttezza, lealtà e completezza dell’informazione, in ragione della funzione stessa del servizio di radiodiffusione pubblica, che, come riconosciuto dal Trattato CE (ex articoli 16 e 86) e dall’allegato Protocollo di Amsterdam “è direttamente collegato alle esigenze democratiche, sociali e culturali di ogni società, nonché all’esigenza di preservare il pluralismo dei mezzi di comunicazione”;
la direttiva 2007/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2007, che modifica la direttiva 89/552/CEE del Consiglio relativa all’esercizio delle attività televisive negli Stati membri, mira a garantire la libera circolazione dei servizi televisivi nell’ambito del mercato interno, tutelando nel contempo importanti obiettivi di interesse pubblico, come la diversità culturale, e ribadisce che “il pluralismo dell’informazione dovrebbe essere un principio fondamentale dell’Unione europea”;
la risoluzione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa n. 1387 del 2004, Monopolisation of the electronic media and possible abuse of power in Italy, alla luce del parere negativo e preoccupato della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, riguardo alla congruità della normativa italiana sul pluralismo e sul conflitto di interessi, ha sollecitato interventi normativi;
l’atto di indirizzo sulle garanzie del pluralismo nel servizio pubblico radiotelevisivo approvato dalla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi nella seduta dell’11 marzo 2003, nella prima raccomandazione alla concessionaria, stabilisce che: “Tutte le trasmissioni di informazione – dai telegiornali ai programmi di approfondimento – devono rispettare rigorosamente, con la completezza dell’informazione, la pluralità dei punti di vista e la necessità del contraddittorio; ai direttori, ai conduttori, a tutti i giornalisti che operano nell’azienda concessionaria del servizio pubblico, si chiede di orientare la loro attività al rispetto dell’imparzialità, avendo come unico criterio quello di fornire ai cittadini utenti il massimo di informazioni, verificate e fondate, con il massimo di chiarezza“;
la Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi il 9 giugno 2010 ha espresso parere favorevole relativamente alla definizione degli indicatori ‘pluralismo, completezza e obiettività’ per la verifica della qualità dell’informazione (ex articolo 4 del contratto di servizio Rai 2010-2012);
anche i recenti seminari della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi si sono espressi sul valore del pluralismo informativo, definendo “l’informazione e la circolazione di idee e opinioni (…) i cardini su cui poggia ogni democrazia e intorno ai quali si sviluppano i diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione” e concludendo, poi, con la precisazione: “Con queste premesse non desideriamo contestare agli operatori del servizio pubblico il diritto di esprimere opinioni, ma neghiamo la pretesa di fare del proprio il pensiero di tutti”;
l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha sanzionato la Rai per inadempimento dell’articolo 3 del contratto di servizio per il triennio 2007-2009 (delibera 67/10/CONS, 11 marzo 2010) per avere attivato un sistema di monitoraggio della qualità dell’offerta radiotelevisiva solo in prossimità della scadenza del periodo contrattuale, senza rilevare la qualità della programmazione sulla base di indicatori specifici, tra i quali ‘l’imparzialità, l’indipendenza e l’obiettività dei generi informativi’;
a parere dei firmatari del presente atto di indirizzo, attualmente l’informazione della Rai non soddisfa appieno i requisiti di completezza e correttezza richiesti alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo, soprattutto alla luce della scarsa attenzione dedicata nei programmi informativi, e non solo, alle realtà ‘periferiche’ come quella meridionale;
riguardo ai doveri del servizio pubblico radiotelevisivo verso l’utenza, si dovrà garantire che la Rai si attenga scrupolosamente ai canoni di pluralismo, considerato in tutte le sue accezioni, definite nel contratto di servizio e nella Carta dei doveri Rai: il pluralismo politico, sociale, di genere ed età, associativo e produttivo;
il servizio pubblico è tenuto a rappresentare con equilibrio le posizioni della maggioranza e delle opposizioni, delle coalizioni e delle diverse forze politiche, nel rispetto comunque della veridicità e del peso informativo di un evento, affinché per par condicio non si finisca a creare eventi «artificiali»;
dal punto di vista sociale e territoriale, il servizio pubblico deve mostrare le realtà sociali del Paese in tutta la loro ricchezza, dando voce a chi spesso voce non ha. In ogni genere televisivo, quindi, è opportuno, anzi doveroso, rappresentare quanto più possibile le realtà ‘periferiche’ in senso stretto e in senso lato, nonché le minoranze;
per quanto riguarda il pluralismo di genere ed età, il servizio pubblico deve promuovere la cultura e la politica delle pari opportunità e anche la pubblicità delle tante associazioni volontarie, impegna il Governo:
a rispettare ma anche a sviluppare, per quanto di competenza, le indicazioni date dalle organizzazioni internazionali, dalle autorità garanti e dalle commissioni in tema di pluralismo;
a garantire l’indipendenza del servizio pubblico radiotelevisivo, evitando ogni interferenza nelle scelte editoriali, affinché in esso vengano rispettati i canoni di completezza e onestà dell’informazione;
come controparte del contratto di servizio Rai, a rispettare il proprio ruolo di garante e a vigilare con costanza sull’adempimento dei contenuti del contratto;
a recepire, nell’ambito del contratto di servizio, la richiesta che il servizio pubblico radiotelevisivo rappresenti tutte le realtà socio-territoriali possibili, con particolare attenzione a quelle fino a ora meno considerate, come il Meridione d’Italia, e tutte le realtà ‘periferiche’ che hanno minore accesso ai mezzi di comunicazione di massa e minore attenzione, in maniera a parere dei firmatari del presente atto di indirizzo totalmente immotivata, da parte dei media, in primis quelli gestiti dalla Rai;
nel quadro del rinnovo del contratto di servizio, a promuovere e sostenere in maniera sempre più vigorosa l’ampliamento della capacità tecnologica e produttiva in tutti i nuovi strumenti di comunicazione, il cui sviluppo rappresenta un interesse generale, il cosiddetto ‘pluralismo produttivo’.