Italia
di Guido Salerno
FONDAZIONE BORDONI
Riportiamo di seguito l¿intervento di Guido Salerno, Direttore generale della Fondazione Ugo Bordoni, al convegno ”La costruzione del mercato delle telecomunicazioni fisse e mobili: il bilancio dell”era Open Network Provision (ONP) e le prospettive del nuovo quadro regolamentare della UE”, organizzato dall¿Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,Napoli 22-23 marzo 2004.
Ringrazio, innanzitutto, gli organizzatori del Convegno per l¿opportunità offerta alla Fondazione Bordoni, attraverso il mio intervento, di illustrare come l¿Italia, cogliendo l¿occasione del recepimento del nuovo quadro regolatorio europeo, abbia inteso riorganizzare l¿intero assetto normativo delle comunicazioni elettroniche, con scelte ben precise in ordine: ai diritti costituzionali di libertà al nuovo assetto delle competenze dello Stato e delle Regioni, derivante dalla recente modifica del Titolo V della Costituzione; ai principi della azione amministrativa, ai diritti dei cittadini e delle imprese nei confronti dei pubblici poteri. Si tratta di una evoluzione fondamentale, strutturale e metodologica, in vista delle imminenti decisioni regolatorie e delle prossime sfide che il settore dovrà affrontare.
Il nuovo Codice: i principi costituzionali
Sono due i principi generali che informano l¿intero Codice. Le sue disposizioni sono dettate a garanzia sia dei diritti inderogabili di libertà delle persone nell¿uso dei mezzi di comunicazione sia del diritto di iniziativa economica nel settore delle comunicazioni elettroniche e del suo esercizio in regime di concorrenza.
Nel Codice del 1973 la libertà di comunicazione era garantita attraverso la riserva allo Stato di ogni attività nel settore delle telecomunicazioni. La iniziativa economica dei privati era ammessa, quindi, solo in regime di concessione. Anche la installazione e l¿esercizio di reti ad uso privato era soggetta a concessione. Il rinvio, implicito, all¿articolo 43 della Costituzione si fondava sul presupposto che le telecomunicazioni, settore di preminente interesse generale, fossero caratterizzate da una gestione esercitata in condizioni di monopolio economico ovvero naturale.
Ora, in modo funzionale e coordinato, la libertà di comunicazione è garantita da un sistema di mercato fondato sulla libera iniziativa economica nel settore, e quindi sulle previsioni dell¿articolo 41 della Costituzione. Ma soprattutto da un esercizio dell¿attività imprenditoriale garantito dalle misure a tutela della concorrenza. Materia che ha trovato espressamente, nel nuovo testo dell¿articolo 117, una tutela a livello costituzionale.
Il nuovo Codice: rapporto Stato, Regioni ed Enti locali
Nel rapporto tra competenze statali, regionali e degli enti locali occorre innanzitutto ricordare che il riformato articolo 117 della Costituzione , stabilisce che l¿ordinamento della comunicazione è materia di legislazione concorrente, che la tutela della concorrenza è riservata allo Stato, e che a quest¿ultimo spetta stabilire i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti sull¿intero territorio nazionale. Giova rilevare inoltre il divieto posto dall¿articolo 120 della Costituzione di introdurre limitazioni alla circolazione delle persone e delle merci.
Non vi è dubbio che l¿ordinamento della comunicazione, inteso come disciplina delle reti e dei servizi offerti da imprese che agiscono in regime di concorrenza, non si presta ad essere frazionato tra norme di principio e norme di dettaglio, una teorizzazione tanto consolidata quanto scarsamente applicata nei rapporti tra Stato e Regioni. Nel nuovo contesto costituzionale ha invece senso parlare di legislazione funzionalmente concorrente, sulla base dei principi di sussidiarietà e quindi di efficienza del livello normativo. Tanto meno ha significato riferirsi ad una astratta competenza territoriale. Le reti di comunicazioni elettroniche arrivano potenzialmente dappertutto: non è casuale che l¿acronimo WWW (World Wide Web) contraddistingua il mondo di Internet come se ne fosse un sinonimo.
D¿altra parte, se lo sviluppo delle comunicazioni elettroniche è uno dei fattori principali di accelerazione della produttività delle imprese e, più in generale, dello sviluppo economico e sociale, è altrettanto vero che le dinamiche della crescita non si manifestano mai in modo omogeneo sull¿intero territorio, determinando così un divario nell¿offerta dei nuovi servizi di comunicazione elettronica e nella loro fruizione. La stessa localizzazione delle attività produttive sarà sempre più condizionata dalla presenza di adeguate infrastrutture di comunicazione elettronica. Infrastrutture così strategiche che il Codice le assimila, non casualmente, alle tradizionali opere di urbanizzazione primaria del territorio.
Non si tratta solo di recuperare il digital divide, ma di soddisfare le esigenze dei cittadini e degli operatori economici, e quindi i processi di sviluppo e di innovazione, sia dal lato della domanda sia da quello dell¿offerta, senza distorsioni della concorrenza.
Il Codice, quindi, riconosce alle Regioni, Province, Comuni ed altri Enti locali una responsabilità primaria nel promuovere sia lo sviluppo del settore, coerentemente con le esigenze delle diverse realtà territoriali, attraverso un complesso di interventi pubblici volti sia ad accelerare i processi di diffusione delle reti e dei servizi innovativi, sia a recuperare fenomeni di ritardo, tenendo conto delle peculiarità territoriali, sociali e personali.
La soluzione adottata si rivela pertanto più coerente con le realtà variegate e mutevoli e con le dinamiche competitive del mercato, rispetto ad esempio ad una estensione del contenuto del servizio universale che avesse incluso i servizi innovativi tra i livelli essenziali da garantire uniformemente sull¿intero territorio nazionale.
Il nuovo Codice: i procedimenti amministrativi
Il riassetto normativo ha dato vita ad un nuovo ed organico sistema amministrativo per accedere al mercato delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica e per esercitare l¿attività di impresa nel settore.
Il Codice offre, infatti, non solo un chiaro assetto procedurale, ma anche una organica e dettagliata strumentazione operativa. Non è un Codice di principi che a cascata rinviano a successive disposizioni di attuazione.
E¿ previsto un unico regime autorizzatorio per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, basato sull¿istituto della denuncia di inizio attività, disciplinata come è noto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Le offerte commerciali degli operatori non sono quindi più condizionate da una preventiva decisione esplicita o da un atto di assenso da parte delle autorità competenti.
La vigilanza e controllo sull¿offerta di reti e servizi di comunicazione elettronica sono ora esercitate ex post e non più ex ante e sono finalizzate alla verifica, da parte dell¿organo competente, del rispetto delle condizioni indicate nella autorizzazione generale e degli obblighi regolamentari specifici, in particolare di quelli imposti alle imprese che dispongono di un significativo potere di mercato.
Se da un lato, quindi, l¿impresa gode ora di ampi spazi di libertà, dall¿altro sull¿impresa stessa ricadono maggiori rischi. Infatti, mentre in passato ogni iniziativa, anche una semplice offerta commerciale, era preceduta da un vaglio preventivo dei pubblici poteri che garantivano così la legittimità della iniziativa, ora è lo stesso operatore ad essere responsabilizzato nelle valutazioni di legittimità, affrontando il rischio di una possibile sanzione. Più libertà, più rischio, più responsabilità. Nel nuovo scenario, il momento sanzionatorio, ex post per definizione, diviene quello decisivo, per il rispetto sia delle condizioni generali di autorizzazione che degli obblighi regolamentari specifici.
Fondamentale è altresì la piena partecipazione delle parti interessate al procedimento amministrativo. Il Codice prevede, infatti, idonei meccanismi di consultazione quando siano in gioco decisioni che abbiano un impatto rilevante sul mercato di riferimento. Non solo si riconosce alle parti interessate il diritto di presentare le proprie osservazioni sulla questione che sarà oggetto di decisione, ma soprattutto, per rendere effettivo il principio di trasparenza, è prevista la consultazione pubblica fin dallo stato di proposta del provvedimento. Viene in tal modo garantito il diritto alla piena trasparenza dell¿azione amministrativa.
La ragionevolezza delle decisioni dei pubblici poteri è un”altra delle questioni cruciali. Non si tratta solo di motivare giuridicamente la decisione, bensì di avere una chiara consapevolezza delle conseguenze delle decisioni. E¿ un chiaro passaggio dall¿etica dei comportamenti all¿etica delle responsabilità. Il Codice prescrive, quindi, non solo l¿obbligo per l¿Autorità di dotarsi di forme o metodi di Analisi dell¿Impatto della Regolamentazione (AIR), coerentemente con le indicazioni della direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 27 marzo 2000, attuativa della legge 8 marzo 1999, n. 50, ma di motivare e far precedere da tale analisi ogni atto di regolamentazione.
In tal modo l”opportunità della regolamentazione deve essere verificata ex ante, attraverso: l¿individuazione del rischio o problema da risolvere; l¿individuazione delle diverse opzioni per risolvere il problema; l¿analisi dell”impatto delle diverse opzioni, verificando il rapporto benefici/costi; la garanzia della trasparenza e dell”accesso al procedimento, ricorrendo alla consultazione delle parti interessate; l¿indicazione dell”azione correttiva più appropriata e della durata sua temporale. Il tutto opportunamente motivato.
Le prossime sfide
Il quadro normativo europeo si è finalmente stabilizzato. Una fase indispensabile, considerando il nuovo ciclo di sviluppo delle comunicazioni elettroniche, basato sul trinomio larga banda, UMTS, televisione digitale.
Gli operatori economici hanno finalmente un contesto di certezze normative e di decisioni pubbliche prevedibili. Acquisita la libertà di accesso al mercato, diviene ora cruciale assicurare condizioni di fair competition. Tenendo bene in mente che il settore è in continua evoluzione, dal punto di vista delle tecnologie, dei servizi, della fruizione sociale. E senza l¿introduzione di nuove piattaforme tecnologiche il mercato rischierebbe di entrare in una fase di stagnazione, con le immaginabili conseguenze sullo sviluppo dell¿intera economia.
A livello generale rimangono aperti alcuni temi cruciali, che attraversano orizzontalmente le nuove piattaforme digitali.
In primo luogo c¿è il tema della tutela dei diritti di proprietà intellettuale (IPR, Intellectual Property Rights) e della gestione di questi diritti sulle reti. Non solo. Occorre evitare la formazione dei nuovi monopoli, attraverso la diffusione in via esclusiva dei contenuti nell¿ambito di reti chiuse e non interconnesse.
Vi è poi il tema degli standard che va riguardato da angolature diverse. Accessibilità ai nuovi brevetti per rendere sostenibili transizioni di sistema, integrabilità delle piattaforme per proteggere gli ingenti investimenti già effettuati, modularità delle soluzioni per una fruizione di servizi con qualità crescente, interoperabilità delle applicazioni per una effettiva diffusione dei servizi, apertura delle architetture di rete. Saranno questi i temi cruciali dei prossimi anni. Lo sono da sempre per gli operatori, ma dovranno esserlo anche per i decisori pubblici.
Neutralità tecnologica non può significare indifferenza nei confronti della tecnologia e soprattutto mancanza di una policy delle tecnologie.
Infine, questioni cruciali si pongono per la gestione dello spettro radio. Si tratta di ricercare modalità innovative per la assegnazione dello spettro radio, di valorizzare le prospettive offerte dal riutilizzo, al termine dello switch- off, di rilevanti porzioni di frequenze oggi assegnate alla televisione. Quello televisivo, d¿altra parte, si appresta ad essere un mercato sempre più integrato con le altre reti, a mano a mano che si procederà con la digitalizzazione, lo sviluppo di nuovi contenuti e nuovi servizi.
La capacità di guardare avanti è tipica del mondo tecnologico; la razionalità economica (è o dovrebbe essere tipica) degli imprenditori e dei consumatori; l¿equilibrio nel garantire sviluppo e mercato è la sfida continua posta ai decisori pubblici.
Lo scorso decennio il sistema ha dimostrato, di saper funzionare. Ma per funzionare bene è necessario assicurare a tutti la possibilità di competere in un mercato sempre più ampio e dinamico. Altrimenti la concorrenza si ridurrebbe a ritagliarsi quote più o meno piccole del medesimo mercato. E non ci sarebbe stato bisogno di tanto lavoro, per conseguire risultati così modesti.
La ambizione che ci ha animato tutti, in questi anni, è stata ben altra e diversa: la sfida della crescita e della innovazione. Dove la concorrenza si fonda, qui sì, sulle capacità imprenditoriali, sulla lucidità delle scelte tecnologiche, sulla qualità dei servizi offerti. Mercato vero, concorrenza vera.
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