Il nuovo assetto del sistema televisivo. Una legge con il torcicollo?

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Italia



di Sabino Cassese

Professore ordinario di Diritto Amministrativo

UNIVERSITA” DI ROMA”LA SAPIENZA”


1. Un groviglio di problemi

Nel nuovo assetto del sistema televisivo vi &#232 un groviglio di problemi, alcuni risolti, altri insoluti.

Il miglior contributo che pu&#242 dare chi inizia &#232 di provare a districare i diversi problemi.

2. La questione della democrazia

Sullo sfondo del nuovo assetto del sistema televisivo vi sono due problemi che &#232 bene non ignorare: la questione della democrazia e quella della storia.

La prima si pone in questi termini: la democrazia non si risolve in periodiche elezioni (democrazia elettorale); essa riguarda anche la formazione dell¿opinione pubblica e le possibilit&#224 di accesso a tale formazione, come una delle garanzie di pluralismo sociale (democrazia liberale); il nuovo assetto del sistema televisivo deve essere congruente con le esigenze di una democrazia liberale; il controllo, tramite la politica e tramite il patrimonio, di pi&#249 reti televisive non consente tale congruenza.

Questa questione &#232 spesso presentata in termini enfatici, e, quindi, &#232 portata a dimensioni eccessive. Tuttavia, nelle proporzioni reali esiste.

3. Una legge con il torcicollo

La seconda questione &#232 quella della storia. Dal 1984 si procede con rinvii e con situazioni di fatto legalizzate ¿ex post¿ (la Corte costituzionale, nella sentenza n. 466 del 2002, ha fatto un elenco dei rinvii e delle leggi di sanatoria). Ogni nuovo intervento, che sposti in avanti i termini di un assetto pluralistico, &#232 visto con sospetto. Si corre il rischio di fare una legge con il torcicollo (Gasparri). Ma si pu&#242 impedire di dubitare? O, meglio, quali sono i modi per fugare ogni dubbio? Il disegno di legge Gasparri ha fatto tutti i tentativi per fugarli?

4. La legge di sistema

La Corte costituzionale, l¿Autorit&#224 per le garanzie delle comunicazioni e il Presidente della Repubblica richiedono una legge di sistema.

Il disegno di legge Gasparri regola una variet&#224 di materie, dalla tutela degli utenti e dei minori alla emittenza locale, alle competenze regionali, alla trasposizione di direttive comunitarie.

Peraltro, per&#242, promette (art. 16) un testo unico, ma, nello stesso tempo, &#232 destinato a convivere con quasi tutte le leggi esistenti, dalla Mamm&#236 alla Maccanico.

Si aggiunga che il testo contiene errori lessicali, grammaticali e sintattici ed &#232 spesso approssimativo e poco preciso. Si poteva fare qualcosa di pi&#249 per avvicinarsi al modello della legge di sistema?

5. Pluralismo agendo sui gruppi o sul mercato?

Il disegno di legge Gasparri opera su un caso interessante di contraddizione tra una tecnologia (futura) che consente di moltiplicare i canali e le offerte, producendo le condizioni per l¿apertura del mercato e ponendo le premesse per risolvere il problema del pluralismo, e una situazione (presente) di forte concentrazione (90% dell¿audience, 96% degli investimenti pubblicitari e circa l¿80% dei ricavi complessivi sono controllati dai duopolisti).

Il primo problema riguarda tempi e modi di affermazione e diffusione della tecnologia digitale. Vanno tenute presenti le esperienze del Regno Unito e della Spagna, nonch&#233 l¿esperienza, nel settore delle telecomunicazioni, della tecnica UMTS.

Poi, si pu&#242 operare sul mercato, ampliandolo, o sui duopolisti, amputandoli o riducendone la potenzialit&#224? (che sia legittimo e possibile ¿mutilare¿ un¿impresa o gruppo, nonostante che sia un corpo vivente, &#232 dimostrato dalle tante operazioni gi&#224 compiute, come separazione tra rete e servizio per energia e trasporti ferroviari e separazioni contabili e societarie imposte: queste, per&#242, riguardavano tutte imprese pubbliche e settori in corso di liberalizzazione).

O si pu&#242 fare l¿uno e l¿altro, ma, in tal caso, bisogna stabilire con esattezza quando finisce il presente e quando inizia il futuro. Questa combinazione di interventi sul breve periodo e di interventi sul medio-lungo periodo, come &#232 stata operata dal disegno di legge Gasparri?

6. Rapporti tra tecnologia analogica e tecnologia digitale

La televisione con tecnica analogica copre l¿intero mercato. Quella digitale pu&#242 farsi spazio? Quando fu introdotta la televisione a colori, essa non obbligava a cambiare gli apparati di ricezione. I programmi prodotti e trasmessi a colori potevano anche essere ricevuti da televisori in bianco e nero. E viceversa. Avverr&#224 la stessa cosa nel passaggio alla tecnica digitale o questa rimarr&#224 limitata, mentre la gran parte degli utenti continuer&#224 a usare la tecnica analogica?

7. La concorrenza sul mercato televisivo

Alla garanzia del pluralismo (espressivo), fissata ¿ex ante¿, non fa riscontro una garanzia della concorrenza (economica), che va giudicata ¿ex post¿.

8. Campioni nazionali e giganti globali

L¿argomento delle concorrenza (futura) grazie all¿ampliamento del mercato, &#232 rafforzato dal rapporto tra nanismo nazionale e giganti globali. Il mercato da scegliere come metro &#232 quello nazionale o quello globale? Perch&#233 amputare chi opera in Italia, se ci&#242 pu&#242 favorire giganti globali? Se si indebolisce il sistema attuale, non si consente una pi&#249 agevole colonizzazione?

L¿argomento pu&#242 essere discusso, a patto di non confondere il problema del pluralismo espressivo con quello della concorrenza economica. La ricerca di campioni nazionali pu&#242 riguardare il secondo aspetto, non il primo.

9. La fase transitoria

La Corte costituzionale consente una fase transitoria e il disegno di legge Gasparri la prevede e regola.

Ma – e questi sono punti cruciali -:

a) la Corte costituzionale indica nel 31.12.03 la fine di una fase transitoria, il disegno di legge Gasparri utilizza il 31.12.03 come la data di inizio di una fase transitoria;

b) il disegno di legge Gasparri stabilisce 12 mesi per realizzare, in base anche a interventi pubblici, ¿un effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo¿. Questo deve essere accertato dall¿AGCom sulla base di tre parametri. Ma, poi, il disegno di legge non prevede conseguenze e sanzioni (salvo ritenere che all¿art. 25.3 siano funzionalmente connessi l¿art. 14.2 del disegno di legge e i poteri ordinatori e sanzionatori dell¿art. 2.7 della l. n. 249/97, anche se tale connessione sembra smentita dai poteri dell¿Agcom di relazione al Parlamento e di proposta di ulteriori interventi). Si poteva stabilire la rinuncia, bilanciata ma necessaria, di una rete, se l¿accertamento &#232 negativo? O si deve ritenere che il ¿dies ad quem¿ sia la ¿completa attuazione del piano di assegnazione delle frequenze televisive in tecnica digitale¿?

c) non si pu&#242 dire che il termine fissato dalla Corte costituzionale valga solo per la tecnica analogica. La Corte ha considerato l¿altra tecnica e richiesto che il riassetto sposti i termini della questione in modo sostanziale.

10. Il ¿generale assentimento¿

Il disegno di legge Gasparri prevede un ¿generale assentimento¿ (art. 23.1 e 5) all¿uso delle frequenze occupate dagli attuali operatori.

Questa assegnazione:

a) &#232 legittima, alla luce della ¿occupazione di fatto delle frequenze (esercizio di impianti senza rilascio di concessioni e autorizzazioni) ¿lamentato dalla Corte costituzionale (sent. n. 466/02)?

b)corrisponde al principio della assegnazione secondo criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati stabilito dal diritto comunitario (art. 9 dir. 2002/21, art. 7 dir. n. 2002/20, art. 14 dir. n. 2002/77)?

11. Le reti e i programmi

Il disegno di legge Gasparri trasferisce l¿attenzione dal ¿numero delle reti¿ al ¿numero dei programmi¿, ai fini del calcolo dei limiti antitrust (cos&#236 come gi&#224 previsto, ma solo dopo il completo passaggio al digitale). Poi, esso applica tale metodo di calcolo al periodo transitorio, mettendo insieme ¿reti analogiche¿ e ¿programmi digitali¿ (a condizione che questi ultimi raggiungano una copertura del 50% della popolazione).

Questo cambiamento dei parametri di riferimento &#232 spiegato dal cambiamento di tecnologia. Con le trasmissioni analogiche, una rete irradia un programma. Con quelle digitali, una rete irradia cinque programmi. Dunque, sono questi ultimi che vanno presi in considerazione per le valutazioni attinenti al pluralismo.

Ma anche qui si pongono numerosi problemi:

a) &#232 corretto prendere in considerazione la sola copertura potenziale dei programmi digitali senza accertare quanti utenti siano effettivamente in possesso dei ¿set top box¿ o delle tv digitali necessari a fruire concretamente dei programmi digitali?

b) &#232 corretto considerare ampliato il pluralismo quando a fruire di tale ampliamento &#232 soltanto una quota (nella migliore delle ipotesi, il 50%) di utenti?

c) se ci&#242 fosse corretto, non sarebbe bastato prendere atto che milioni di utenti gi&#224 vedono (ed ancor di pi&#249 vedranno in futuro) i programmi diffusi via satellite, sia in chiaro che in codice?

12. Le condizioni del pluralismo: il SIC

Le condizioni del pluralismo, prima costituite dal limite del 30 per cento delle ¿risorse del settore televisivo in ambito nazionale riferito alle trasmissioni via etere terrestre e codificate¿ (l. n. 249/97, art. 2.8.a)), &#232 ora fissato nel limite del 20 per cento (che la Corte costituzionale ha tratto dalla l. n. 416/81) delle ¿risorse complessive del settore integrato delle comunicazioni-SIC¿ (art. 15.2). Dunque, la percentuale &#232 pi&#249 bassa, la base di calcolo pi&#249 ampia.

I problemi sono:

a) il Sistema integrato delle comunicazioni &#232 correttamente determinato dall¿art. 2.1.g? E¿ corretto, ad esempio, includervi imprese cinematografiche e fonografiche?

b) i ricavi sono individuati in modo corretto dall¿art. 15.3? Per esempio, &#232 corretto includervi vendite di libri?

c) possono concorrere a formare la base di calcolo elementi tra di loro non omogenei?

d) &#232 corretto includere nella base di calcolo i programmi televisivi in tecnica digitale che coprono solo il 50 per cento della popolazione?

Le stime del valore del Sistema integrato delle comunicazioni condurrebbero a ritenere che il gruppo privato esistente (Mediaset, Mondadori e Medusa) possa, per il solo ampliamento della base di calcolo, passare dai 4md di oggi a una cifra oscillante dai 5 ai 6,4.

13. Televisione e stampa: questioni di simmetria

Una precisa norma (art. 15.6) prevede che dal 1° gennaio 2009 i soggetti che esercitano l¿attivit&#224 televisiva in ambito nazionale o loro controllate, controllanti e collegate, possano acquisire partecipazioni in imprese editrici di giornali quotidiani o partecipare alla costituzione di nuove imprese editrici di giornali quotidiani.

La norma fa sorgere un problema che chiamer&#242 di simmetria con quella riguardante il pluralismo televisivo. Quest¿ultimo, infatti, non stabilisce un termine preciso, bens&#236 una condizione (l¿effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo) e una procedura (accertamento dell¿AGCom), non una data precisa.

L¿art. 25.10 prolunga il periodo di validit&#224 delle concessioni e delle autorizzazioni per le trasmissioni in tecnica analogica in ambito nazionale solo subordinatamente al verificarsi della condizione (effettivo ampliamento delle offerte disponibili e del pluralismo nel settore televisivo).

14. Televisione e telecomunicazioni: che succede alla convergenza?

Le direttive comunitarie predicano la convergenza di televisione e telecomunicazioni. D¿altra parte, queste si valgono delle stesse reti e frequenze. Ma le discipline sono divergenti. L¿impianto di regole &#232 differenziato. Nella televisione c¿&#232 il servizio pubblico, nelle telecomunicazioni il servizio universale. Le frequenze hanno costi diversi. L¿intervento antitrust ha ben altra portata nei due settori.

15. La sorte della RAI

E¿ la parte pi&#249 ambigua del disegno di legge.

Alla Rai vengono posti vincoli di servizio pubblico e il suo organo di vertice viene ¿parlamentarizzato¿ secondo modelli che si sarebbero definiti, alcuni anni fa, consociativi. Dunque, questi indirizzi vanno nella direzione del pubblico.

Dall¿altra parte, la natura privata della Rai viene rafforzata e si prevede una dismissione delle azioni. Quale delle due linee prevarr&#224? Si pu&#242 dimenticare che privatizzazione vuol dire passare alla mano privata almeno la maggioranza delle azioni? Quale razionalit&#224 ha un servizio pubblico RAI parlamentarizzato (e, quindi, ancor pi&#249 politicizzato di quanto non lo sia oggi)?

16. Conclusioni

Il disegno di legge Gasparri allunga la fase transitoria (prolungando attuali concessioni e autorizzazioni) e allarga la base di calcolo (per valutare il superamento del pluralismo). Ci si pu&#242 chiedere:

a) se sia stato stabilito un equilibrio ragionevole tra interventi a breve e interventi a medio-lungo periodo;

b) se si sia adottata una tecnica simile nello stabilire pesi all¿uno o all¿altra parte (ad esempio, perch&#233 una data precisa per l¿entrata delle imprese televisive nel settore giornalistico e una pi&#249 elastica procedura di accertamento per il prolungamento delle attuali concessioni e autorizzazioni?);

c) se si siano adottati criteri internamente congruenti nello stabilire il perimetro del Sistema integrato delle comunicazioni.



Il contributo del prof. Sabino Cassese è stato presentato al convegno “La legge Gasparri al traguardo”, Isimm – Roma 8 ottobre 2003

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