Dopo l’esame del quadro politico delle forze in campo e dei sondaggi alla vigilia delle elezioni tedesche, Gianfranco Pasquino descrive minuziosamente la legge elettorale tedesca. L’Accademico dei Lincei considera “cruciale” la “scelta nel dopoguerra della formula adottata per la Repubblica Federale Tedesca” che definisce nel titolo come un sistema di “Rappresentanza proporzionale personalizzata”: Rilevato e ribadito – nella premessa – che “da nessuna parte al mondo nelle democrazie, parlamentari, presidenziali, semi-presidenziali, la legge elettorale serve a eleggere il governo (può, però, eleggere il capo dell’esecutivo nei presidenzialismi e nei semi-presidenzialismi), l’obiettivo è eleggere un Parlamento, un’assemblea rappresentativa. Allora, i due criteri da utilizzare per valutare la bontà di una legge elettorale sono: 1. la quantità di potere conferito agli elettori; 2. La qualità della rappresentanza politica. Anticipo e spiego: quanto i parlamentari eletti sappiano di dovere la loro carica agli elettori e in che modo agiscano per mantenere un rapporto il più stretto possibile con l’elettorato, loro e più in generale”, il decano dei nostri scienziati politici allievo di Norberto Bobbio e Giovanni Sartori, propone di applicare questi due criteri per valutare i diversi sistemi “Dal sistema elettorale maggioritario inglese [definito “il padre di tutti i sistemi maggioritari”] ai diversi sistemi proporzionali per dimensioni delle circoscrizioni e formule di assegnazione dei seggi, ed eventuali barriere di accesso”, ovvero alle “numerose varietà di leggi elettorali che collegano la percentuale di voti ottenuti dai partiti alle percentuali di seggi nell’assemblea elettiva”. Nello specifico, dopo aver ricordato “Le posizioni in campo nel secondo dopoguerra” in materia al momento della nascita della Repubblica Federale Tedesca, Pasquino, dopo aver smentito alcune affermazioni secondo le quali “il crollo della Repubblica di Weimar era dipeso anche, addirittura soprattutto, dalla legge elettorale proporzionale”, descrive le posizioni articolate delle forze politiche allora in campo, con “i socialdemocratici a favore di una legge proporzionale, loro rivendicazione storica già nella Germania imperiale, mentre la maggioranza dei democristiani e i liberali [che] dichiararono la preferenza per un sistema maggioritario”. Ripercorre poi “L’accordo” che porta all’introduzione della “soglia di accesso al Bundestag, della scheda elettorale con il doppio voto e [al] criterio di assegnazione dei seggi”: Quando si vide che molti/troppi partitini si presentavano alle elezioni, nel 1949 e nel 1953, tenute, con qualche variazione, con un sistema proporzionale, i tre partiti già relativamente consolidati addivennero alla decisione di introdurre una soglia di accesso al Bundestag, cinque per cento dei voti su scala nazionale (erano state utilizzate soglie anche in alcuni Länder). Per dare potere agli elettori, la scheda elettorale tedesca è divisa in due parti. Nella prima parte, a sinistra di chi guarda stanno i nomi dei singoli candidati nei collegi uninominali; nella parte destra stanno i simboli dei partiti e i tre, quattro, cinque nomi dei candidati di ciascun partito nelle circoscrizioni di ogni specifico Land. Alcuni dei candidati possono anche essere gli stessi del collegio uninominale. Naturalmente, gli elettori hanno la facoltà di votare il candidato/a del Partito A nel collegio uninominale e la lista del Partito B nella seconda parte della scheda. I seggi vengono assegnati con riferimento alla percentuale di voti ottenuti nelle seconde schede. I partiti che non superano il 5 per cento semplicemente non entrano al Bundestag. Infine venne inserita La clausola a tutela delle minoranze regionali che consente “l’ingresso in Parlamento con tre mandati diretti” conquistati nei collegi uninominali a formazioni che non raggiungono il 5 per cento sul piano nazionale. Ai partiti i cui candidati riuscissero a vincere in almeno tre collegi uninominali vengono assegnati tanti seggi quanti ne corrispondono alla percentuale complessiva di voti ottenuti”. Un tale meccanismo – come emerge dalla tabella contenente i risultati della consultazione – non ha impedito “La frammentazione del Bundestag eletto nel 2017 [nel quale “addirittura sette partiti hanno superato la soglia del 5 per cento”]- nonostante lo sbarramento del 5 per cento”. Pasquino rileva infine il valore del “doppio voto strategico” e i 49 mandati aggiuntivi assegnati: “Grande è il numero di elettori/trici tedeschi/e che approfittano del doppio voto per fare scelte definibili come strategiche. Poiché sono i candidati/e dei due partiti grandi ad avere le maggiori probabilità di vincere nei collegi uninominali, su di loro convergono anche molti voti di elettori che nella parte proporzionale scelgono per necessità e intelligenza (fare superare la soglia al partito preferito) un altro partito: i Liberali (1 milione 700 voti in meno nell’uninominale), i Verdi (450 mila voti in meno), mentre i candidati della CDU ottengono 1 milione e 600mila voti in più della lista del loro partito e quelli della SPD 1 milione e 900 mila in più. Ė grazie a questa tendenza a convergere su un certo numero di candidature uninominali che si produce il fenomeno dei mandati aggiuntivi che nelle elezioni del 2017 sono stati addirittura 49. Per evitare uno squilibrio troppo favorevole ai partiti grandi, in quella consultazione solo la CDU/CSU, sono stati previsti i cosiddetti mandati compensativi, ben 62, ricalcolati in base alle percentuali ottenute e distribuiti a tutti gli altri partiti”.
Quantità di potere conferito agli elettori e qualità della rappresentanza politica
La scelta di un sistema elettorale non è mai un fatto puramente tecnico. Non soltanto perché non esiste un sistema elettorale perfetto come affermano banalmente molti che, poi, non ono in grado di formulare i criteri con i quali valutare le leggi elettorali preferibili, ma perché, se esistesse la legge elettorale perfetta, tutti (o quasi) vorrebbero adottarla. Elementare. Ciò detto, chi ha letto qualche testo in materia elettorale sa che esistono leggi buone e leggi meno buone e che alcune leggi elettorali si sono dimostrate e sono migliori di altre. Naturalmente, per stabilire che cosa è buono e che cosa no nella valutazione delle leggi elettorali, è imperativo possedere e esplicitare i criteri con i quali valutarle. Rilevato e ribadito che da nessuna parte al mondo nelle democrazie, parlamentari, presidenziali, semi-presidenziali, la legge elettorale serve a eleggere il governo (può, però, eleggere il capo dell’esecutivo nei presidenzialismi e nei semi-presidenzialismi), l’obiettivo è eleggere un Parlamento, un’assemblea rappresentativa. Allora, i due criteri da utilizzare per valutare la bontà di una legge elettorale sono: 1. la quantità di potere conferito agli elettori; 2. La qualità della rappresentanza politica. Anticipo e spiego: quanto i parlamentari eletti sappiano di dovere la loro carica agli elettori e in che modo agiscano per mantenere un rapporto il più stretto possibile con l’elettorato, loro e più in generale.
Dal sistema elettorale maggioritario inglese ai diversi sistemi proporzionali per dimensioni delle circoscrizioni e formule di assegnazione dei seggi, ed eventuali barriere di accesso
Questi due criteri sono stati usati, più o meno consapevolmente, quando ciascun sistema politico ha dovuto dotarsi di una legge elettorale. Comprensibilmente, gli “ingegneri” elettorali tenevano in grande conto anche le loro prospettive/possibilità di vincere il maggior numero di seggi, forse, più spesso, di evitare sconfitte numeriche e politiche fino al caso peggiore: l’esclusione dalla assemblea elettiva. Nacque prima il sistema elettorale maggioritario inglese che, potremmo dire, è il padre di tutti i sistemi maggioritari. In seguito, proprio per scongiurare sconfitte politiche devastanti che il maggioritario amplifica e per mantenere un po’ di rappresentanza parlamentare, nel 1891 a partire dal Belgio fecero la loro comparsa i sistemi elettorali proporzionali.
Oggi ne esiste una grande varietà con o senza clausole percentuali di accesso al Parlamento, con circoscrizioni di dimensioni piccole, medie, grandi, con diverse formule di assegnazione dei seggi: d’Hondt[1], Sainte Laguë[2], Hare[3] e loro combinazioni. In sintesi, “la” proporzionale non esiste; esistono numerose varietà di leggi elettorali che collegano la percentuale di voti ottenuti dai partiti alle percentuali di seggi nell’assemblea elettiva.
Da ultimo, sappiamo che alcune leggi elettorali offrono ai votanti la possibilità di esprimere una o più preferenze per i candidati, mentre altri sono caratterizzati da liste chiuse e bloccate.
Questa premessa lunghetta, che potrebbe essere ulteriormente elaborata, ha come obiettivo principale quello di suggerire di non fidarsi dei terribili semplificatori che non conoscono le clausole delle leggi elettorali, non sanno spiegarle, non ne comprendono le modalità con le quali impattano sul cittadino/a al momento della formazione e poi espressione dell’intenzione di voto e sui partiti e sui sistemi di partito.
Quale sistema elettorale per la Repubblica Federale. Le posizioni in campo nel secondo dopoguerra
Da almeno settant’anni, con la pubblicazione nel 1951 del fondamentale volume di Maurice Duverger, Les partis politiques[4], gli studiosi analizzano, approfondiscono, affinano le loro ipotesi e generalizzazioni anche in chiave operativa.
Quando nel 1948-49 si pose il problema di quale legge elettorale scrivere per la Repubblica federale tedesca non c’erano terribili semplificatori fra gli uomini politici tedeschi, gli studiosi, gli esuli che erano soprattutto negli Stati Uniti e, naturalmente, i policy-makers USA e i loro consulenti. La posizione più drastica totalmente ostile alla rappresentanza proporzionale fu espressa coerentemente dal politologo Ferdinand Hermens, autore di studi importanti e appassionati pubblicati all’inizio degli anni Quaranta[5].
Fra gli alleati, gli inglesi non caldeggiarono particolarmente la loro legge elettorale maggioritaria, ma, insieme agli americani, espressero il loro favore per una qualche modalità che consentisse all’elettorato tedesco di scegliere non soltanto i partiti, ma anche le persone.
Anche se la rappresentanza proporzionale utilizzata durante la Repubblica di Weimar era, forse, in parte, responsabile di alcuni problemi di funzionamento del Parlamento e del governo, nessuno affermò drasticamente, come fanno alcuni italiani nostri contemporanei[6], che il crollo di Weimar era dipeso anche, addirittura soprattutto, dalla legge elettorale proporzionale.
Qui è utile una riflessione sui verbi. La proporzionale causa la frammentazione dei partiti? La proporzionale consente la frammentazione? La proporzionale fotografa (questo è il verbo usato da Giovanni Sartori) un sistema di partiti frammentati? La proporzionale non pone un freno/non scoraggia le scissioni dei partiti esistenti (è la mia convinzione). In questo ambito le analisi comparate sono molto carenti.
La proporzionale aveva dato il suo contributo, ma davvero piccolo e sicuramente non decisivo, al crollo di Weimar, ma molti altri fattori furono all’opera in quei tremendi anni. Traggo da un libro prezioso: Hagen Schulze, La Repubblica di Weimar. La Germania dl 1917 al 1933[7] una lezione da non dimenticare. Non sono le democrazie che muoiono, sono le élite: istituzionali, burocratiche, economiche e militari che affossano le democrazie.
Comunque, fin dall’inizio della discussione sulla legge elettorale, i socialdemocratici si schierarono a favore di una legge proporzionale, loro rivendicazione storica già nella Germania imperiale, mentre la maggioranza dei democristiani e i liberali dichiararono la preferenza per un sistema maggioritario. I democristiani si sentivano (ed erano) molto forti e avrebbero tratto grande vantaggio da un maggioritario, mentre i liberali pensavano che il maggioritario avrebbe spazzato via tutti i competitori che erano più deboli di loro.
L’accordo sulla soglia di accesso al Bundestag, la scheda elettorale con il doppio voto e il criterio di assegnazione dei seggi
Quando si vide che molti/troppi partitini si presentavano alle elezioni, nel 1949 e nel 1953, tenute, con qualche variazione, con un sistema proporzionale, i tre partiti già relativamente consolidati addivennero alla decisione di introdurre una soglia di accesso al Bundestag, cinque per cento dei voti su scala nazionale (erano state utilizzate soglie anche in alcuni Länder).
Per dare potere agli elettori, la scheda elettorale tedesca è divisa in due parti. Nella prima parte, a sinistra di chi guarda stanno i nomi dei singoli candidati nei collegi uninominali; nella parte destra stanno i simboli dei partiti e i tre, quattro, cinque nomi dei candidati di ciascun partito nelle circoscrizioni di ogni specifico Land. Alcuni dei candidati possono anche essere gli stessi del collegio uninominale. Naturalmente, gli elettori hanno la facoltà di votare il candidato/a del Partito A nel collegio uninominale e la lista del Partito B nella seconda parte della scheda.
I seggi vengono assegnati con riferimento alla percentuale di voti ottenuti nelle seconde schede. I partiti che non superano il 5 per cento semplicemente non entrano al Bundestag. Ci sono stati casi importanti di esclusione: nel 1969 la NPD (Nationaldemokratische Partei Deutschlands) ottenne il 4,8 e rimase fuori. Nel 1990, nelle prime elezioni dopo la riunificazione, furono i Verdi con all’incirca il 4 per cento dei voti ad essere esclusi. Nel 2013 toccò ai Liberali (FDP) con il 4,8 per cento a non superare la soglia. Insomma, il 5 per cento è servito a scoraggiare la frammentazione partitica.
La clausola a tutela delle minoranze regionali: l’ingresso in Parlamencon tre mandati diretti
Proprio perché la soglia è relativamente difficile da superare, gli “ingegneri” elettorali tedeschi ebbero una preoccupazione, quella di non tagliare fuori dalla rappresentanza parlamentare partiti piccoli con seguito elettorale geograficamente concentrato (come, ad esempio, la minoranza di lingua danese nello Schleswig-Holstein). Pertanto, decisero di introdurre una clausola poco nota e spesso trascurata nell’analisi del sistema, ma interessante e significativa. Ai partiti i cui candidati riuscissero a vincere in almeno tre collegi uninominali vengono assegnati tanti seggi quanti ne corrispondono alla percentuale complessiva di voti ottenuti.
Curiosamente, la minoranza che venne così protetta e salvata non fu etnica, linguistica, geografica, ma politica: gli ex-comunisti della (cosiddetta) Repubblica democratica tedesca. Nelle elezioni del 1994 il loro partito non riuscì a superare la soglia del 5 percento, attestandosi al 4,39, ma quattro dei candidati ex-comunisti vinsero nei collegi uninominali (tre a Berlino Est dove la nomenklatura e le loro famiglie erano concentrate) portando al Bundestag complessivamente 26 deputati. Nel 1998 andarono appena al di sopra della soglia, ma nel 2002 si fermarono al di sotto del 4 per cento nazionale. Poiché nei collegi uninominali furono elette soltanto due loro candidate, il partito non ottenne altri seggi.
La frammentazione del Bundestag eletto nel 2017 nonostante lo sbarramento del 5 per cento: il doppio voto strategico e i 49 mandati aggiuntivi assegnati
Nelle elezioni del 2017 addirittura sette partiti hanno superato la soglia del 5 per cento. La perdita di voti a destra della CDU, a sinistra, ma anche a favore dei Verdi, della SPD ha consentito a, rispettivamente, Liberali e Alternative für Deutschland, a Die Linke e, appunto, ai Verdi, di ottenere buoni, quasi ottimi, risultati. La tabella, che verrà utile anche per il confronto con i risultati delle prossime imminenti (fine settembre) elezioni, mette in chiara evidenza un dato importante.
Grande è il numero di elettori/trici tedeschi/e che approfittano del doppio voto per fare scelte definibili come strategiche. Poiché sono i candidati/e dei due partiti grandi ad avere le maggiori probabilità di vincere nei collegi uninominali, su di loro convergono anche molti voti di elettori che nella parte proporzionale scelgono per necessità e intelligenza (fare superare la soglia al partito preferito) un altro partito: i Liberali (1 milione 700 voti in meno nell’uninominale), i Verdi (450 mila voti in meno), mentre i candidati della CDU ottengono 1 milione e 600 mila voti in più della lista del loro partito e quelli della SPD 1 milione e 900 mila in più. Ė grazie a questa tendenza a convergere su un certo numero di candidature uninominali che si produce il fenomeno dei mandati aggiuntivi che nelle elezioni del 2017 sono stati addirittura 49. Per evitare uno squilibrio troppo favorevole ai partiti grandi, in quella consultazione solo la CDU/CSU, sono stati previsti i cosiddetti mandati compensativi, ben 62, ricalcolati in base alle percentuali ottenute e distribuiti a tutti gli altri partiti. Dovremmo valutare positivamente questo esito poiché contribuisce ad una più comprensiva rappresentanza politica, ma una camera di 709 parlamentari è certamente pletorica. Sul punto, in Germania, è in corso una discussione.
Lo scambio di voti fra liberali e democristiani e fra socialdemocratici e verdi
Ai tempi della loro alleanza, i liberali invitavano parte dei loro elettori a votare i candidati democristiani in cambio di voti democristiani per la lista della FDP, mai troppo sicura di superare la soglia del 5 per cento. Anche per rafforzare la loro coalizione che si candidava a governare, Socialdemocratici e Verdi concordarono scambi simili nelle elezioni del 1998 e del 2002. In maniera sistematica nella terza edizione, uscita nel 2007, del mio volume Sistemi politici comparati[8] ho presentato i numeri assoluti di voti ottenuti da tutti i partiti in quattro tornate elettorali 1994, 1998, 2002, 2005 dove appaiono visibilissimi gli scambi fra SPD e Verdi. Come sempre, la comparazione offre il materiale utile a comprendere quanto l’elettorato tedesco abbia imparato a utilizzare il voto disgiunto anche seguendo in larga misura le indicazioni dei dirigenti di partito.
Conclusioni. Un sistema importabile, purché con tutti i suoi elementi portanti
In conclusione, i pregi del sistema elettorale tedesco, correttamente definito “proporzionale personalizzata”, sono molti. Consente buona rappresentanza delle preferenze degli elettori. Contiene la frammentazione dei partiti. Incoraggia la indicazione delle coalizioni di governo. Conferisce, grazie al doppio voto, notevole potere agli elettori.
Sicuramente, è imitabile/importabile.
Ne conosciamo a grandi linee le conseguenze, ma sappiamo anche che se viene privato di alcuni suoi elementi portanti: la clausola di esclusione dal Parlamento, il doppio voto, i collegi uninominali, diventerà qualcos’altro non definibile e con conseguenze certamente meno positive di quelle registrate in Germania fino ad aggi. Caveant reformatores!
[1] Il metodo D’Hondt, inventato e descritto per la prima volta dallo studioso belga Victor D’Hondt nel 1878, è un metodo matematico per l’attribuzione dei seggi nei sistemi elettorali che utilizzano il metodo proporzionale. Questo sistema prevede che si divida il totale dei voti di ogni lista per 1, 2, 3, 4, 5… fino al numero di seggi da assegnare nel collegio, e che si assegnino i seggi disponibili in base ai risultati in ordine decrescente. Il sistema, da lui ideato, è trattato nel suo saggio. Cfr. Victor D’Hondt, Système pratique et raisonné de représentation proportionnelle, Bruxelles, C. Muquardt, 1892.
[2] Il metodo Sainte-Laguë della media più alta (equivalente al metodo di Webster), detto anche metodo del divisore con arrotondamento standard, è una modalità di attribuzione dei seggi in modo proporzionale per le assemblee rappresentative a seguito di elezioni. Il metodo prende nome dal matematico francese André Sainte-Laguë. Questo metodo è strettamente relazionato al metodo D’Hondt, anche se senza il favoritismo espresso verso i partiti maggiori che esiste in quest’ultimo.
[3] Il metodo Hare o Hare-Niemeyer (o dei resti più alti), è un metodo matematico per l’attribuzione dei seggi nei sistemi elettorali che utilizzano il metodo proporzionale. È uno (e il più rappresentativo) dei possibili metodi “del quoziente e i più alti resti”, che stabilisce la quota di voti che bisogna raggiungere per ottenere un seggio. Porta il suo nome da Thomas Hare (1806-1891), un britannico che inventò il sistema dei quozienti utilizzati anche nel meccanismo del voto singolo trasferibile. L’altro nome è quello del matematico tedesco Horst Friedrich Niemeyer (1931-2007) che ha dato il suo nome al metodo usato dal Bundestag dal 1987 al 2005.
[4] Maurice Duverger, Les Partis politiques, Paris, Arnand Colin, 1951, IX-476 p. Traduzione italiana: I partiti politici, Milano, edizioni di Comunità, 961, 497 p.
[5] Ferdinand H. Hdrmen Democracy or Anarchy? A Study of proportional representation. Notre Dame Indiana, The Review of Politics, University of Notre Dame Press, 1941, XXX-447 p. Ristampato con un supplemento dall’autore: New York, Johnson Reprint Corp., 1972.
[6] L’autore di questo testo allude al saggio di Gian Enrico Rusconi, La crisi di Weimar. Crisi di sistema e sconfitta operaia, Torino, Einaudi, 1977, 527 p. che ebbe grande eco nel dibattito italiano degli anni Settanta su come uscire dalla frammentazione che caratterizzava il quadro politico di quella fase [N.d.C.]
[7] Hagen Schulze, Weimar. Deutschland, 1917-1933, Muenchen, Siedler Verlag, 1985, 464 p. Traduzione italiana: La Repubblica di Weimar. La Germania dl 1917 al 1933, Bologna, il Mulino, 1987, 538 p.
[8] Gianfranco Pasquino, Sistemi politici comparati. Francia, Germania, Gran Bretagna, Italia, Stati Uniti. Terza edizione, Bologna, Bononia University Press, 2007, VI-173 p. [si veda in particolare la p. 38].
