Il pendolo? Sì il pendolo.
Prendendo in prestito dalla fisica classica questa metafora seicentesca, immaginiamo le due attività dell’Agcom – regolazione e vigilanza – come le due forme di energia di un pendolo ideale: così come, nella sua evoluzione nello spazio, l’energia complessiva del pendolo si trasforma progressivamente e ciclicamente da potenziale a cinetica e viceversa, l’energia che guida l’evoluzione del mercato può considerarsi come un ciclico e ritmico pulsare tra le sue forme di regolamentazione e vigilanza.
Diamo per acquisito che cosa sia la regolazione: chiunque abbia familiarità con l’azione dell’Agcom se ne è fatto necessariamente un’idea. Terra incognita è invece per molti la vigilanza. Che sono però integrate fra loro: questo è il punto che tende a sfuggire.
A sostegno di una simile visione sinergica, appare opportuno un breve richiamo sul valore ed il ruolo di alcune attività di vigilanza svolte dall’Agcom nell’ambito della regolazione delle reti di telecomunicazioni.
Nei provvedimenti di analisi dei mercati, qualora sia imposto un obbligo di trasparenza, viene tipicamente disposto che l’operatore notificato “ha l’obbligo di pubblicare un’Offerta di Riferimento con validità annuale” contenente “una descrizione delle condizioni tecnico-economiche e delle modalità di fornitura e ripristino dei servizi” e che “l’Autorità provvede ad approvare con eventuali modifiche”[1].
Tale immediata disposizione si traduce, per i diversi mercati regolati di rete fissa in cui TIM è operatore notificato, nella predisposizione di 9 offerte di riferimento, ciascuna delle quali si compone generalmente di 3 documenti: l’offerta contenente le condizioni tecniche ed economiche di fornitura dei servizi, un manuale delle procedure che descrive le modalità tecnico-operative di realizzazione dei servizi ed un documento con i livelli di qualità con cui sono erogati e manutenuti i servizi wholesale.
Se si considera che ciascuna offerta è approvata annualmente attraverso procedimenti di consultazione pubblica in cui vengono analizzate ed eventualmente modificate le condizioni riportate nei vari documenti dell’offerta, appare evidente l’impegno, sia per il regolatore sia per il mercato, che una simile attività di vigilanza può richiedere.
Per evidenziare, sempre con la metafora del pendolo e della trasformazione ciclica tra le due forme di energia, come la vigilanza possa assumersi quale diversa espressione dell’attività regolatoria al fianco della regolamentazione, è possibile richiamare alcuni passaggi significativi presenti nei provvedimenti di approvazione delle offerte di riferimento.
Per i servizi di accesso disaggregato[2] è stata condotta un’approfondita attività di valutazione dei contributi una tantum di attivazione e disattivazione. In particolare, per una puntuale remunerazione in ottica cost-oriented delle attività svolte, sono state individuate tutte le operazioni effettuate dai tecnici in centrale ed in rete di distribuzione, identificando per ciascuna la corretta tempistica di esecuzione. Tale modalità di valorizzazione ha così rappresentato un modello di costo efficiente – al pari dei modelli di costo definiti nei provvedimenti di analisi dei mercati – utilizzato anche per la valorizzazione degli omologhi contributi previsti per i servizi afferenti ad altri mercati all’ingrosso.
In altri casi, come per i servizi WLR e Bitstream, nei provvedimenti di approvazione delle offerte di riferimento sono stati introdotti dei modelli di costo efficiente per i canoni mensili[3] che sono stati successivamente recepiti – o hanno rappresentato un input concettuale – nella successiva analisi dei mercati a conferma degli effetti positivi che un’osmosi fra vigilanza e regolamentazione può produrre.
Non meno significativa appare l’attività di vigilanza in ambito retail relativa alla verifica della replicabilità delle offerte al dettaglio dell’operatore notificato (c.d. test di prezzo).
La vigente analisi dei mercati dell’accesso[4] ha confermato in capo a TIM, tra gli altri, l’obbligo di non discriminazione nella fornitura dei servizi wholesale. In attuazione di tale obbligo, nonché dell’obbligo di controllo dei prezzi, lo stesso provvedimento ha previsto che “tutte le offerte di Telecom Italia di servizi di accesso al dettaglio […] devono essere replicabili da parte di un operatore efficiente.”
Da tale semplice e chiara disposizione discende la necessità di riuscire a confrontare due quantità: i) il valore economico complessivo dell’offerta retail, ii) l’insieme dei costi che un generico operatore dovrebbe sostenere per la realizzazione della stessa offerta retail. L’operatività di tale confronto non risulta affatto immediata, al punto che sono stati adottati dall’Agcom diversi provvedimenti volti a definire linee guida e modalità di applicazione del test di prezzo[5].
Occorre infatti considerare che il costo complessivo dell’offerta è determinato come somma dei costi dei singoli elementi di rete ed applicativi necessari alla realizzazione dei servizi che compongono l’offerta stessa, tenendo conto inoltre delle due o tre diverse architetture wholesale che possono essere effettivamente usate dagli operatori per realizzare l’offerta sul territorio nazionale. Devono essere quindi analizzati i costi di accesso, di trasporto ai livelli di rete gerarchicamente superiori, i costi legati alla fonia, oltre a quelli per servizi non regolati come i modem, i servizi di rete mobile, i servizi audiovisivi, i servizi di gaming, fino ai costi per la fornitura al cliente di applicazioni o servizi di email personali. Alcuni elementi di rete sono realizzati con prodotti wholesale regolati il cui costo è facilmente determinabile, mentre per gli altri deve essere condotta un’analisi volta a determinarne il costo efficiente. Il modello di costo deve poi essere necessariamente dinamico per poter riflettere, dal punto di vista dei costi sottostanti, le specificità della singola offerta retail come ad esempio la semplice fornitura di un secondo numero di telefono al cliente o le promozioni try & buy di durata limitata.
Da un punto di vista operativo, il procedimento è analogo alla realizzazione del progetto di un’automobile arrivando a definire le caratteristiche ogni singolo bullone che la compone.
Quanto richiamato evidenzia come l’attività di vigilanza influisca in modo significativo nell’efficacia dell’azione regolatoria risolvendo, nel dominio della soluzione (il “come”), ciò che la regolamentazione ha definito nel dominio del problema (il “cosa”).
Regolamentazione e vigilanza appaiono pertanto come diverse
configurazioni morfologiche di una stessa energia che, come in un ideale
pendolo regolatorio, guida l’evoluzione del sistema attraverso un apporto olistico
e bilanciato delle sue due primarie forme di energia.
[1] Cfr. art. 10 della delibera n. 623/15/CONS recante “Identificazione ed analisi dei mercati dei servizi di accesso alla rete fissa (mercati nn. 3a e 3b della raccomandazione della Commissione europea n. 2014/710/UE e n. 1 della raccomandazione n. 2007/879/CE)”.
[2] Cfr. delibera n. 653/16/CONS.
[3] Cfr. delibere nn. 643/12/CONS, 746/13/CONS integrata con la 424/17/CONS, 106/17/CONS.
[4] Delibera n. 623/15/CONS.
[5] Cfr. delibere nn. 584/16/CONS e 614/18/CONS.
